ANALYS EU:s nya globala strategi lanserades tyvärr i mediaskuggan av Brexit och sommarens terrorattacker. Det är dock ett viktigt dokument som är värt att studera och följa upp. Lars-Erik Lundin, tidigare diplomat i svenska UD och EU och nu knuten till SIPRI, analyserar dokumentets innehåll och argumenterar för att civilsamhället har en viktig roll att spela i att följa upp och granska dess implementering.
EU har lagt fram en global strategi. Den har fått en egen hashtag #EUGlobalstrategy och svarar mot krav som inte minst Sverige har framfört under ett antal år. I den svenska diskussionen talades det mycket om behovet av att strategin verkligen skulle vara allomfattande. Inte minst skulle den bygga på ett brett säkerhetsbegrepp. Den skulle inte endast tala om hot utan också om möjligheter.
Det nya strategidokumentet svarar i hög grad mot dessa krav och innehåller mycket av intresse, men har inte fått någon bred uppmärksamhet. Det är minst sagt förklarligt. Strategin presenterades vid det Europeiska rådets möte i juni 2016. Vid den tidpunkten fick Brexit all uppmärksamhet och en rad konkreta problem trängde på: migration, terrorism, etc.
Men vän av ordning skulle då invända: det är väl just dessa frågor som strategin handlar om? Om Europas framtid, om hot och utmaningar som världen, men också enskilda människor, möter i sin vardag? Stats- och regeringscheferna i det Europeiska rådet har väl inte lagt fram en strategi som kallas global som inte är tematiskt och geografiskt heltäckande?
En strategi för utrikes- och säkerhetspolitiken
För att svara på den frågan behöver man veta mer om strategin. Det första är att det faktiskt inte rör sig om en global strategi utan om en global strategi för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Jaha, frågar den undrande, vad är då det? Och då upptäcker man en snårskog av preciseringar som är resultatet av årtionden av juridiska och politiska tvister inom EU.
Men egentligen är det ganska enkelt: den höga representanten för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik som har tagit fram strategin är i första hand ansvarig inför utrikesministrar och i någon mån försvarsministrar. Det är inom den ramen som strategin tagits fram, med alla de begränsningar som det innebär.
Utrikes- och försvarspolitiken kräver enhällighet för alla beslut och redan där stöter enskilda formuleringar i strategin säkert på omgående patrull. Varje land insisterar i regel på att besluta om sin utrikes- och säkerhetspolitik på nationell nivå.
Medlemsstaterna har dessutom ställt mycket små resurser till den höga representantens förfogande. Det inkluderar personal i Bryssel och mer än 100 delegationer runtom i världen med ofta mycket låg bemanning. Den ska enligt plan minska med 1 procent om året – ett obegripligt beslut i dagens värld som är fattat för att göra finansministrar och EU-kritiker glada.
Många måste engageras för att följa upp, granska och genomföra
Så för att svara upp mot kravet på att kallas global även inom den här mer begränsade ramen krävs givetvis att många andra aktörer känner ansvar för att genomföra strategin.
Detta blir desto mer uppenbart när man konstaterar följande: de huvudansvariga för frågor om terrorism och migration är justitie- och inrikesministrar medan de stora budgetarna hanteras först och främst av medlemsstaterna själva och till en del av kommissionen. En rad andra fackministrar är ansvariga för områden som handel, bistånd, data, energi, etc. Dessutom beslutas många av de här frågorna inte med enhällighet utan inom gemenskapspolitikens ram. Där gäller majoritetsbeslut och EU-kommissionen har initiativrätt.
Förväntas nu alla dessa aktörer följa upp strategin och hur? Är det alla dessa ministrar, kommissionärer med flera som strategin hänvisar till när den 211 gånger (förordet inkluderat) använder ordet ”vi”?
Ansvaret ligger kvar på stats- och regeringschefernas bord
Den globala strategin innehåller mycket av värde. Texten är lång – över 15 000 ord. Mycket är fundamentalt betydelsefullt för att Europa ska kunna gå till roten både med det goda och det onda i en globaliserad värld. Den säger också mycket om vikten av FN och de nya millenniemålen, men som alltid kräver den uppföljning, konkreta prioriteringar och mätbara mål. Och där har arbetet bara börjat
För att klara ut vad som gäller krävs att stats- och regeringscheferna pekar med hela handen om vem som skall göra vad för att följa upp och genomföra strategin både på europeisk och nationell nivå. En global strategi kan inte föras ut effektivt utan fullt stöd från den högsta nivån eftersom EU:s roll som organisation egentligen inte är att genomföra utan att möjliggöra genom brett samarbete (som för övrigt måste inkludera Storbritannien, Norge och andra likasinnade utanför EU – se där, en viktig uppgift för den nya brittiska kommissionären!). Det kräver även i sin tur engagemang på alla nivåer – inte minst från civilsamhällets sida. Den enskilde hjälparbetarens roll får inte underskattas, men inte heller diplomatens som arbetar i FN:s korridorer.
Det Europeiska rådet måste alltså snarast igen ta upp dokumentet på sin dagordning och precisera vad som skall göras först av allt i frågor som gäller till exempel terrorism, krishantering och fredsbyggande, klimatförändringar, handel och ofrivillig migration.
Konkreta prioriteringar och avvägningar kvarstår – civilsamhället måste ha järnkoll på dessa
Betydelsen av sådana preciseringar framgår kanske allra tydligast när man läser om vad EU enligt dokumentet ska göra på enskilda områden som maritim säkerhet. I dokumentet får man intrycket av att EU skall ta ett stort globalt ansvar för säkerheten till havs. Man behöver inte vara marinofficer för att förstå vilka enorma krav och resurser som behövs det ställer för att patrullera och ingripa på ett effektivt sätt. Utan konkreta preciseringar förblir blir ett sådant uttalande verkningslöst.
Och det finns många utsagor av detta slag i dokumentet – något som pekar på behovet att balansera mål mot tillgängliga resurser. Att väga av intressen och värderingar blir också ett svårt arbete som kräver järnkoll och engagemang från civilsamhället. Hur skall EU i framtiden ställa sig till arbetet i länder med omfattande förtryck och ojämlikhet? Vilka kompromisser kan och måste göras för att göra det bästa möjliga i varje situation? Svaret på dessa frågor borde inte få ges bara av de som är ansvariga för pengarna eller i sista stund som svar på uppkommande kriser. Strategier skall ge utrymme till att tänka efter före och att göra det, inte bara på ett övergripande, men också konkret sätt.
Lars-Erik Lundin
Fil. dr. i statsvetenskap och internationella relationer. Han är för närvarande knuten till SIPRI som Distinguished Associate Fellow. Som diplomat har han varit EU:s ambassadör till flera internationella organisationer, och som svensk diplomat har han särskild erfarenhet från OSSE. Lars-Erik Lundin har medverkat i ett flertal böcker om EU:s roll i konflikt och kris.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Robert Egnell
Lämna ett svar