ANALYS Sedan två årtionden utmanar religiösa rebeller i Mindanao centralmakten i Filippinerna. Samtidigt pågår en långsam fredsprocess. Vilka utmaningar står fredsprocessen inför? Och vad innebär den hårdföre populisten Rodrigo Dutertes presidentvalsvinst för förhoppningarna om fred? Det frågar Daniel Finnbogason, forskningsassistent i forskningsprojektet Resolving Jihadist Conflicts? vid institutionen för freds- och konfliktforskning, Uppsala universitet.
Den 27 mars 2014 signerade Filippinernas regering och rebellgruppen Moro Islamic Liberation Front (MILF) ett fredsavtal med syftet att sätta punkt för den väpnade konflikt som pågått mellan parterna sedan 1990. Konflikten har resulterat i tusentals dödsfall och stor förödelse. I grunden handlar konflikten om MILF:s mål att åstadkomma självständighet eller ökad autonomi för den muslimska minoritetsbefolkningen i Mindanao i södra Filippinerna, vilken i decennier marginaliserats av regeringen i Manila.
Fredsprocessen har pågått i snart tjugo år, sedan 1997, och arbetat sig igenom ett antal svåra frågor. Under sin sakta mak framåt har processen i perioder också tenderat att ha en dämpande effekt på konfliktens våldsnivåer. Parallellt med denna fredsprocess har regeringen även förhandlat med och bekämpat en rad andra väpnade grupper. Strategin har här varit att söka marginalisera de mest extrema (eller kriminella) aktörerna, såsom Abu Sayyaf Group (ASG), och förhandla med de andra, främst det filippinska kommunistpartiet (CPP), som legat i konflikt med regeringen om statsmakten sedan 1968.
Fredsavtalet från 2014 gav hopp om stabilitet i våldsdrabbade Mindanao samt stöd åt (den av många omstridda) tanken att konflikter med religiöst motiverade rebeller kan lösas med fredliga medel. Ett nyckelvillkor i avtalet var skapandet av en ny autonom region i Mindanao, Bangsamoro Autonomus Region (BAR), vilken fortfarande kommer att vara en del av Filippinerna men ge de muslimska provinser den inrymmer ökat självstyre. För det syftet upprättade avtalet ett parlamentariskt styre i Bangsamoro. BAR ska lagstiftas till verklighet genom godkännandet av en ny lag, Bangsamoro Basic Law (BBL), i kongressen. Kongressen har dock sedan mars 2014 vid ett flertal sammankomster misslyckats med att godkänna lagen eller rentav ignorerat den.
Kongressens misslyckanden kan tros bero på en ovilja att stödja fredsprocessen med rebellerna i söder – en ovilja som sannolikt förstärktes i samband med ett våldsamt bakhåll i kommunen Mamasapano i Mindanao i januari 2015, då beväpnade angripare dödade över 40 medlemmar ur de filippinska säkerhetsstyrkorna. En av presidentkandidaterna, senator Grace Poe, seglade då tillfälligt upp som favorit då hon skyllde attacken på MILF-rebeller.
Klart är att om regimen inte lyckas leverera enligt sina löften och förverkliga BAR så kommer uppfattningen i många muslimska områden i söder – att den kristna majoritetsbefolkningen inte är intresserad av fred i Mindanao – att cementeras och skjuta parterna längre isär. Och klockan tickar. MILF:s ledarskap, vilket upprepade gånger bekräftat sin hängivelse till fredsprocessen, har allt svårare att hålla ihop sin organisation. Det finns en risk att den växande skaran frustrerade och otåliga befälhavare tappar tron på en politisk lösning och åter tar till vapen. En sådan utveckling tog fart 2008, då högsta domstolens beslut att fälla parternas ”Memorandum of Agreement – Ancestral Domain”, eftersom det ansågs strida mot konstitutionen, ledde till nya, intensivare strider och bildandet av utbrytargruppen Bangsamoro Islamic Freedom Fighters (BIFF).
Om man lyckas med fredsprocessen finns stora möjliga vinster att hämta. Det kan inte minst väcka hopp bland potentiella våldsmakare att förändring kan nås via fredliga medel. Det kan också göra MILF till en legitim och ansvarstagande partner – framförallt i att hindra den självutnämnda Islamiska Statens (IS) rapporterade ökade inflytande i Mindanao, vilket främst tagit sig uttryck i att andra väpnade grupper i regionen deklarerat sig lojala med dem. De tar naturligtvis varje chans att omfamna desillusionerade, arga avhoppare från MILF.
En motkraft till ovan beskrivna utveckling kan dock komma från oväntat håll. Rodrigo Duterte, den kontroversielle men populäre tidigare borgmästaren i Davao City i Mindanao, kammade hem en stor seger i presidentvalet i maj i år. Driven av en frustration över den politiska eliten och en dysfunktionell byråkrati, byggde han sin kampanj på en utlovat tuff linje mot kriminella; bland annat att poliser ska ha rätten att skjuta först och fråga sedan och att brottslighet i Filippinerna kommer vara utrotad inom tre år. Under sin tid i Davao City sägs det att han införde så kallade ”dödspatruller”, med mandat att utradera påstådda kriminella. Han krediteras med att ha återupprättat säkerhet i en av landets våldsammaste städer, men med uppenbara övergrepp på mänskliga rättigheter som följd.
Vissa menar dock att med populisten Duterte som president kan chanserna för fred mellan regeringen i Manila och rebellerna i Mindanao öka. Men vad är det egentligen som talar för detta?
Duterte är den enda presidentkandidaten som visat engagemang för fredsprocessen med MILF. Just bristande engagemang och stöd åt fredsprocessen, i synnerhet från centralregeringens sida, har lyfts fram som en möjlig förklaring till varför processen tidigare haltat och brutit samman. Tidigare administrationer har förhandlat med rebellerna, men ofta halvhjärtat och med tendenser att förhala de beslut som ska cementera freden.
Till skillnad från övriga kandidater besökte han under sin kampanj MILF:s ledare och talade om vikten av att godkänna BBL, adressera upplevda orättvisor bland den muslimska minoriteten och sluta fred – inte bara för Mindanaos utan för hela Filippinernas skull. Kärnan i hans plan för att skapa stabilitet är att inrätta en ny typ av federalism, vilken skulle kunna ge MILF den autonomi de sedan länge önskat för muslimska områden i Mindanao. För det syftet har han lovat att sammankalla en kommission för att se över 1987 års konstitution. Tanken är här att BAR ska tjäna som ett exempel på hur det federala systemet kan implementeras på andra håll i landet. På det viset har Duterte höjt insatserna betänkligt. Det kan indikera ett genuint engagemang, eftersom kostnaden för ett misslyckande ökar, men kan också ha varit ett slugt knep för att blott samla fler röster och nå makten.
Dutertes härkomst kan också komma att spela en roll; när han tillträder den sista juni blir han den förste filippinske presidenten från Mindanao, där han levt sedan tidig ålder med en mor från den etniska gruppen Maranao. Gruppen Maranao har traditionellt befolkat övervägande muslimska delar av regionen. Utnämningen av en president från Mindanao kan få viktigt symbolvärde och öka förtroendet mellan Manila och MILF samt, kanske viktigast, den befolkning de säger sig representera. Hans långa sejour som borgmästare i Davao City har dessutom gett honom värdefull erfarenhet av det politiska landskapet i söder, långt från Manila i norr. Där var han även den förste borgmästaren i Filippinerna att ge muslimer representation på viktiga politiska poster, bland annat vice-borgmästare. Kanske förstår han bättre den verklighet människor möter i Mindanao, de konsekvenser konflikten haft. Faktorer som dessa torde ge Duterte ökad trovärdighet.
Det här är inget försvarstal för en man vars metoder är hårda och publika uttalanden ibland rent avskyvärda. En viss skepticism inför hans möjligheter och intentioner är nog befogad. Inte minst är det lätt att lova, svårare att leverera. Men sett från perspektivet fred i Mindanao kan han vara det minst dåliga alternativet. Med sin anti-etablissemangsprofil, sina nya idéer för att förankra freden, ett rykte om att leverera på sina löften samt starkt folkligt stöd i ryggen, äntrar han ett mäktigt ämbete med stort mandat. Kanske kan han börja med att böja kongressen till sin vilja.
Daniel Finnbogasson
Daniel Finnbogasson är forskningsassistent i forskningsprojektet Resolving Jihadist Conflicts? vid institutionen för freds- och konfliktforskning vid Uppsala universitet.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Sebastian van Baalen, redaktör Bistånd & Utveckling, Klimat & Säkerhet, Afrika.
Lämna ett svar