ANALYS Under den senare hälften av 1990-talet skedde en drastisk förändring i mönstren hur de fyra nordiska länderna Danmark, Finland, Norge och Sverige bidrog till fredsbevarande insatser. Från att ha varit bland de mest aktiva truppbidragande staterna i FN-ledda operationer minskade de nordiska truppbidragen kraftigt på kort tid. Anna Savolainen, masterexamen i freds- och konfliktkunskap, gör en analys över varför det har blivit så här.
De nordiska truppbidragen till FN-ledda fredsinsatser har tidvis nästan dött ut under 2000-talet. Med undantag för MINUSMA-insatsen i Mali, till vilken alla fyra nordiska länder har bidragit med trupper, har varje nordiskt land som lägst bidragit med endast ett tjugotal soldater. Samtidigt har de nordiska ländernas fokus flyttats över till NATO-ledda operationer och alla fyra länder – också icke-medlemmarna Finland och Sverige – bidragit aktivt.
När stater väljer att bidra till fredsinsatser, och när de väljer mellan olika insatser, beaktar de såväl politiska och ekonomiska som säkerhetsfaktorer för att bara nämna de viktigaste. Hur har dessa avvägningar spelat in i utvecklingen av nordiska val av insatser? Och är dessa grunder hållbara?
Säkerhetsgarantier
Enligt konventionella teorier är vilken nytta staten kan dra av deltagandet den främsta (eller enda) frågan beslutsfattare ställer sig. I en säkerhetspolitisk miljö där ett överhängande militärt hot verkar växa, vilken kan hävdas vara situationen i Norden idag, tenderar grundläggande säkerhetspolitiska synpunkter att spela en avgörande roll. Sett till realistiska säkerhetspolitiska faktorer på kort sikt är NATO på många sätt en mer attraktiv samarbetspartner än FN: NATO kan erbjuda säkerhetsgarantier till sina medlemmar, och även utomstående partnerländer hoppas på vissa förmåner i händelse av kris. Samtidigt har FN i krissituationer främst möjlighet att uttrycka sin sympati, och inga säkerhetsgarantier
NATO:s säkerhetspolitiska roll är dock inte självklar på längre sikt. För det första är NATO-samarbetets framtida utveckling för närvarande något oviss. Redan under Obama-regeringen uttrycktes amerikanskt missnöje med NATO-samarbetet, och tillträdande president Donald Trumps inställning till organisationen är osäker. För det andra är ligger det ofta i små länders intresse att försöka stärka globala multilaterala strukturer såsom FN. I en värld där oförutsägbarhet i hög grad kännetecknar stormakternas politik – som på senare tid bevittnats i Ryssland liksom i USA och Storbritannien – kan starka internationella organisationer fungera som en stabiliserande motkraft.
Praktiska avvägningar
Beslutsfattare ställer även frågor kring praktiska saker såsom genomförbarhet, kostnader och effektivitet. Dessa påverkas av element som till exempel avståndet till och tidigare erfarenheter av värdstaten, samt svårighetsgraden av den operationella miljön. Under de senaste åren verkar praktiska funderingar inte ha spelat någon roll för de nordiska valen av insatser. Visserligen har Finlands främsta FN-bidrag varit till UNIFIL i Libanon, en jämförelsevis lugn operation som är nära till Europa och i vilken Finland engagerat sig sedan inrättandet av operationen på 1970-talet. FN:s lugnare, mer åtkomliga och bekanta insatser har också kontinuerligt tagit emot nordiska bidrag, men endast ett fåtal trupper åt gången. Samtidigt har de två övriga fredsoperationerna som varit populärast bland de nordiska länderna, den ovannämnda MINUSMA samt den sedermera slutförda NATO-ledda operationen ISAF i Afghanistan, utspelat sig i utmanande omgivningar långt hemifrån. I båda fallen kan nationella intressen tolkas ha spelat en dominerande roll över praktiska frågor. Vissa beaktanden kring effektivitet – relationen mellan insatser och resultat – kan däremot ha spelat en större styrande roll. FN-insatser har ett förhållandevis dåligt rykte beträffande måluppfyllelse och verkan i konfliktzoner (för diskussion kring ämnet se Lisa Hultmans artikel från september 2015).
Kultur, identitet och normer betydande
Utöver medvetna avvägningar angående intressen och praktiska frågor tar beslutsfattare också mer eller mindre medvetet hänsyn till faktorer som till synes är mindre rationella och kan även vara sinsemellan motstridiga. Det handlar om frågor om till exempel kultur, identitet och normer. Stater försöker leva upp till den självbild de har och samtidigt följa regler som finns inom deras referensgrupper. Till exempel vill de nordiska länderna än idag till en viss utsträckning framställa sig själva som rättvisa, opartiska och osjälviska bidragare till FN:s tjänst – det är anmärkningsvärt att även när nordiska bidrag till FN-ledda operationer legat mycket lågt har bidragen till många av de mest traditionella FN-ledda operationer aldrig upphört, till exempel som till UNTSO, UNDOF och UNIFIL i Mellanöstern samt UNMOGIP i Kashmir. Samtidigt är fredsbevarandeverksamheten inte längre på samma sätt värdesatt i västvärlden som den var under det kalla kriget, och den belönas inte med samma uppskattning som då. Dessa faktorer gör en viss skillnad, men effekten är svår att peka ut och förutsäga.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att det finns motsättningar mellan direkta kortsiktiga intressen som verkar bäst skötas med hjälp av NATO, och indirekta intressen på längre sikt för vilka FN kan möjligen vara bättre till tjänst. De nordiska länderna är naturligtvis tvungna att avväga och prioritera sina resurser och det är mycket möjligt att NATO i sådana avvägningar kommer föredras istället för FN på grund av den uppfattade starkare direkta nyttan till den nationella säkerheten. Men det är då viktigt att vara medveten om att långsiktiga nyttor kan samtidigt komma att prioriteras bort.
ANNA SAVOLAINEN
Anna Savolainen har en master i freds- och konfliktstudier där hon forskat om fredsbevarande insatser. Hon är även analytiker på konsultföretaget Oxford Research.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Zarah Abrahamsson, redaktör Folkrätt.
Mycket intressant artikel som jag upplever missar en del väldigt viktiga saker som ej nämns i artikeln.
ISAF insatsen genomfördes på mandat från FN. Det är också en helt annan insats i form av väpnad trupp jämfört med UNTSO, UNMOGIP och UNDOF som är observatörsmissioner.
En slutsats som FN och svenska FM drog ur kriget i Jugoslavien var att FN ej hade en ledningsstruktur för en sådan insats, detta ledde till att när behovet uppstod i Afghanistan så fick NATO mandatet av FN för att genomföra ISAF.
Så att bara säga att man valt bort FN för NATO är inte riktigt sant.
Bra poäng Markus. Verkligheten gällande motsättningen mellan FN och NATO är förstås mer nyanserad. De flesta NATO-insatser har haft FN-mandat, och NATO kan för vissa operationer vara en mer lämplig aktör än FN.
Men prioritering görs ändå. De nordiska länderna inklusive Sverige valde att gå med i ISAF med tämligen stora truppbidrag, och har sedan också valt att stanna i Afghanistan med Resolute Support Mission. Sverige bidrog dessutom till Unified Protector i Libyen; NATO-länderna Danmark och Norge har bidragit till de flesta NATO-ledda operationer under 2000-talet. Samtidigt har oftast endast ett fåtal trupper skickats till t.ex. UNIFIL och flertalet FN-insatser i Afrika (som inte är observatörsmissioner). Antingen prioriterades dessa bort på grund av ISAF, eller så hade de inte attraherat några truppbidrag oavsett. I bägge fallen uteblir stödet för FN.