Sverige, Nato och frågan om säkerhetsgarantier

I den pågående debatten om Sveriges eventuella medlemskap i Nato spelar de säkerhetsgarantier som följer med medlemskapet en central roll. Thomas Jonter, historiker och professor i internationella relationer vid Stockholms universitet, ifrågasätter om säkerhetsgarantier, som de historiskt faktiskt fungerar, är någon god garant för säkerheten. Missuppfattningar från kalla krigets tid kan bidra till övertron på garantier.

I debatten om svenskt Nato-medlemskap hävdas ofta att svensk alliansfrihet och neutralitetspolitik är överspelade. Idag är den svenska alliansfriheten i själva verket stendöd, heter det ibland. Vissa går så långt som att påstå att den inte ens existerade under det kalla kriget eftersom vi då hade ett hemligt militärt samarbete med USA och västmakterna vilket i praktiken omöjliggjorde en reell neutralitet om ett krig hade brutit ut. En avgörande punkt i det resonemanget är att Förenta staterna till och med gett Sverige säkerhetsgarantier vilket fick till konsekvens att Sverige övergav sina kärnvapenplaner under 1960-talet. Detta tas till intäkt för att vi i dag, i ett nytt säkerhetspolitiskt läge, bör söka säkerhetsgarantier men nu öppet och som fullvärdig Nato-medlem, hävdas det i debatten. Men frågan om hur säkerhetsgarantier fungerar är långt ifrån enkel. Historiska exempel är inte särskilt uppmuntrande för den som sätter sin tro till sådana garantier. Jag ska ge exempel på detta nedan.

Hur fungerar säkerhetsgarantier i praktiken?

Man bör alltså fråga sig vad som menas med säkerhetsgarantier – mot bakgrunden att sådana antas öka tryggheten för Sverige om vi blev Nato-medlem. Frågan är inte så lätt att besvara eftersom Natos säkerhetsgarantier aldrig har testas i praktiken. Inget krig mellan västblocket och östblocket bröt ut under det kalla kriget. De historiska exempel på säkerhetsgarantier som finns från någorlunda modern tid är dock inte uppmuntrande. Strax före andra världskrigets utbrott gav Frankrike säkerhetsgarantier till Tjeckoslovakien om Nazityskland skulle anfalla. Tyska trupper rullade in i Tjeckoslovakien men Frankrike infriade aldrig sina löften. När väl Tyskland attackerade Polen den 1 september 1939, förklarade Storbritannien och Frankrike Nazityskland krig eftersom de hade gett säkerhetsgarantier till Polen. Men varken Storbritannien och Frankrike kunde leva upp till sina åtaganden eftersom Polen blev angripet från två håll.

Om vi försöker hitta ett exempel från vår samtid, så har vi faktiskt ett intressant men föga hoppingivande sådant från en i allra högsta grad aktuell konflikt: Ukraina. Ukraina fick säkerhetsgarantier från Ryssland, USA och Storbritannien (något svagare sådana från Frankrike och Kina) i utbyte mot att de överlämnade sina kärnvapen i början av 1990-talet. Det så kallade Budapest Memorandum on Security Assutances från år 1994 som reglerade detta förhållande mellan de involverade staterna innehåller uttryckliga formuleringar om säkerhetsgarantier och vad som ska ske om Ukraina hamnar i en militär konflikt. Att Ryssland brutit dessa säkerhetsgarantier på ett upprörande flagrant sätt genom att ockupera en del av Ukraina (Krim) är helt klart. Men vad gjorde amerikaner och britter? I princip ingenting annat än att kritisera den ryska annekteringen av Krim. Denna passiva amerikanska och brittiska hållning skapade oro och rädsla i Nato där framför allt de baltiska staterna undrade om de verkligen kunde lita på att USA och Nato skulle infria sina löften om säkerhetsgarantier. President Obama tvingades göra ett uttalande där andemeningen var att i själva verket var det som Ukraina uppfattade som säkerhetsgarantier i själva verket inte säkerhetsgarantier. Legalt bindande säkerhetsgarantier ger vi bara till våra alliansmedlemmar i NATO, hävdade Obama. Detta lär i sin tur fått Japan, Sydkorea och Taiwan att bli nervösa eftersom de också fått säkerhetsgarantier av USA men är lika lite som Ukraina medlemmar av Nato.

Garanterade USA Sveriges säkerhet?

När det gäller frågan om att Sverige erhöll säkerhetsgarantier från USA under det kalla kriget och att detta innebar att neutralitetspolitiken i praktiken upphävdes, är detta en tolkning som saknar stöd i utredningsarbete och forskning. Neutralitetskommissionen (SOU 1994:11) konstaterade att de amerikanska säkerhetsgarantierna inte krävde några utfästelser från svensk sida. Från svensk horisont innebar det militära samarbetet med Förenta staterna att man förberedde sig för en situation där Sverige blev angripit och neutraliteten i praktiken upphört.

Neutralitetskommissionen konstaterade att detta västsamarbete inte innebar någon avvikelse från neutralitetspolitiken. Denna slutsats delas också av den säkerhetspolitiska utredning ”Fred och säkerhet” som leddes av Rolf Ekeus och publicerade sina resultat 2002. Senare års forskning har bekräftat dessa huvudslutsatser men nyanserat bilden av det svensk-amerikanska samarbetet. Exempelvis var USA:s säkerhetsgarantier unilaterala och något som enbart avhandlades inom den amerikanska administrationen. Det finns ingenting i det tillgängliga arkivmaterialet som tyder på att den svenska regeringen ens kände till dessa amerikanska överväganden om att komma till militär undsättning på svensk sida i händelse av krig.

Hur är det då med påståendet att orsaken till att Sverige övergav sina kärnvapenplaner var att man fick säkerhetsgarantier från USA? Den amerikanska hållningen gentemot Sverige spelade en viss roll men det var främst det växande motståndet mot dessa planer och en ny syn på vad som skapar säkerhet som fick Sverige att i början av 1960-talet överge sitt kärnvapenprogram. Den nya synen innebar att Sverige skulle medverka till avspänning och uppbyggandet av en legal internationell ordning. När den amerikanska administrationen diskuterade huruvida man skulle bistå Sverige i ett tänkt krigsscenario, hade den svenska politiska ledningen redan övergett dessa planer (se min artikel, referens nedan). Den hopkoppling som gjorts i debatten bygger alltså på missförstånd eller misstolkning av det historiska förloppet.

Natos säkerhetsgarantier

Det är förmodligen helt riktigt att Natos säkerhetsgarantier, som de uttrycks i artikel 5 i Nato-stadgan, utgör starkare utfästelser i jämförelse med t ex Budapest Memorandum on Security Assurances. Natos säkerhetsgarantier är formellt bindande och detta borde med all sannolikhet förplikta till militär handling om så skulle behövas. Men formuleringen ger samtidigt ett val: varje land bestämmer självt vilket bistånd det bedömer som nödvändigt. Vad kan detta innebära i praktiken? Kan exempelvis de baltiska staterna förvänta sig en automatisk och snabb militär insats från sina alliansbröder i händelse av en rysk ockupation? Det är inte säkert att det kommer att gå till så i ett accelererande kritiskt läge. Varje insats från Nato och i synnerhet USA kommer att bedömas utifrån sin specifika karaktär och mot bakgrund av vilka risker som kan förknippas med varje enskild militär aktion.

Kan man verkligen med hundraprocentig säkerhet anta att USA är berett att komma till undsättning om någon av de baltiska staterna ockuperats av ryska trupper, om risken är överhängande att detta leder till storkrig med kärnvapen? Det är nog svårt att tänka sig detta även om man inte behöver gå så långt som De Gaulle som lär ha sagt att han för sin del inte trodde att USA var berett att offra New York för att skydda Paris. De Gaulle trodde inte på de amerikanska säkerhetsgarantierna i Nato-tappning. Konsekvensen blev att Frankrike skaffade sina egna kärnvapen.

Sveriges val

Man bör först ställa den grundläggande frågan: är Sveriges säkerhet verkligen hotad? De flesta initierade bedömningar som görs av både Nato och svenska militära experter idag menar att varken Sverige eller Finland är hotade av Ryssland i dagsläget. Det är inte ens troligt att Ryssland skulle attackera de Baltiska staterna. Men låt oss, mot förmodan, säga att ett försämrat säkerhetspolitiskt läge infinner sig och Ryssland flyttar fram sina positioner och angriper de Baltiska staterna. Om Sverige i detta läge vore medlem i Nato och inte alliansfritt, skulle riskerna för att vi dras in en krigssituation snarare öka än minska.

Det mesta talar för att fortsatt alliansfrihet är det bästa alternativet. Det är högst troligt att de mörka och isolationistiska krafterna i Ryssland skulle få ytterligare vind i seglen om Natos utvidgning österut fortsätter. Om exempelvis Sverige och Finland skulle följa med i nästa steg, skulle med all sannolikhet Ryssland reagera ännu mer negativt. Dessutom skulle Sverige ge upp en framgångsrik utrikespolitik och medverka till ett instabilare läge i Östersjöområdet. En sådan utveckling skulle inte gynna Sverige, knappast heller våra baltiska grannländer eller Nato.

Thomas Jonter

Professor i internationella relationer, Stockholms universitet

Referens:

Thomas Jonter, ”The United States and the Swedish Plans to Build a Bomb, 1945-1968”, i Jeffrey Knopf, Security Assurances and Nuclear Nonproliferation, Stanford University Press, 2012