Syrien och flyktingströmmar, Ukraina och Ryssland, Grekland och valutasamarbetet, klimatförändringar. En rad kriser kräver EU:s uppmärksamhet och sätter unionens sammanhållning på hårda prov. Samtidigt brottas vi här i Sverige med samma frågor, och dessutom allt hetare debatter kring bland annat Nato och vapenexporten. Björn Fägersten, statsvetare och forskare vid Utrikespolitiska Institutet, pläderar för att både EU och Sverige – trots turbulensen – borde samla sig till kraftfulla strategier för säkerhets- och utrikespolitiken. Det är angeläget att dessa processer kopplas ihop.
I takt med att kriserna avlöser varandra vid och innanför Europas gränser pågår det inom EU just nu ett arbete med att ta fram en ny utrikes- och säkerhetspolitisk strategi. Parallellt med detta har statsminister Stefan Löfven talat om vikten av en nationell säkerhetsstrategi och samlat partiledare för inledande diskussioner om en sådan. Det är angeläget att dessa processer kopplas ihop och att Sverige tar ett helhetsgrepp över de intressen och värden som landet vill säkra – dels vad vi måste göra på egen hand, dels i samarbete med andra.
EU ska få en ny säkerhetsstrategi. På EU:s toppmöte i juni fick utrikeschefen Federica Mogherini uppgiften att till nästa sommar arbeta fram en “global EU-strategi för utrikes- och säkerhetspolitiken”. Den nuvarande strategin från 2003 haltar betänkligt vad gäller mål, medel, omvärldsfaktorer och det faktum att EU nu har betydligt fler medlemmar. Förutom att tiden runnit ifrån den är det svårt att se hur strategin i praktiken åtgärdat det grundläggande problemet för EU:s utrikespolitik – den politiska viljan att använda existerande verktyg. Det kan såklart tyckas paradoxalt att ta sig an ett ambitiöst strategiarbete i en tid när multipla kriser rubbar förtroendet för unionen. Men det är viktigt att motverka den politiska reflexen att enbart fokusera på nuet i turbulenta tider. EU har tidigare tagit stora kliv just i kristider och en tydlig idé kring vad EU vill på det utrikespolitiska området skulle onekligen underlätta i ett läge när kontinentens säkerhetspolitiska karta dramatiskt ritas om. För Sverige – som länge har förespråkat att nuvarande strategi ska uppdateras – är processen en framgång. Sverige var finansiär till ett projektet European Global Strategy med syfte att ta fram en prototyp för just en global strategi för unionen med brett säkerhetspolitiskt fokus (publicerad 2013).
Även inom Sverige finns alltså strategiska ambitioner, men såväl startpunkt som leveransdatum är oklara. Statsminister Stefan Löfven talade i årets första partiledardebatt om behovet av en nationell säkerhetsstrategi. Denna strategi ska, enligt den knapphändigt tillgängliga informationen, vara bred till sin karaktär. I årets regeringsförklaring talades det om “en tydlig politik för Sveriges säkerhet”. Terrorism, digital sårbarhet, epidemier och klimatförändringar listades som relevanta teman. Alliansens partiledare har redan deltagit i inledande diskussioner och fler lär följa.
Vad för sorts strategi har då Sverige nytta av – hemma och inom EU? Strategi är en långsiktig idé om hur medel ska anpassas och användas för att nå övergripande mål. Stater som formulerar strategier för sin utrikes- och säkerhetspolitik brukar välja endera av två modeller.
Det ena är att gå igenom tänkbara negativa utfall – faror och icke önskvärda utvecklingar –föratt undvika eller hantera dessa. Ett sådant perspektiv – risk management – kan upplevas som mer realistiskt för ett litet land. Det aspirerar inte på att förändra omvärlden utan utgör snarare en reaktion på omvärldsförändringar. Men det blir en politik styrd av händelser och andras beslut. Ambitionsnivån blir låg eftersom riskerna ofta inte materialiseras: vetskapen om att strategin troligen inte kommer att testas i skarpt läge lämnar fältet öppet för papperstigrar och teori utan praktik.
Den andra och mer ambitiösa modellen går ibland under benämningen grand strategy och syftar till att tydligt identifiera positiva utfall – i form av övergripande intressen eller värderingar – och precisera hur dessa ska värnas eller realiseras. Ett lands alla instrument mobiliseras för att nå målen och alla kan med tiden se hur man lyckats. I tider när resurserna är knappa har en sådan målbaserad strategi även fördelen att politiker tvingas prioritera – vissa intressen eller värden måste få vara viktigare än andra.
Såväl Sverige som den Europeiska unionen skulle vara betjänta av en strategi av det senare slaget inriktad på vad man vill åstadkomma.
För EU:s del skulle en sådan strategi klargöra i vilken grad våra mest grundläggande intressen är gemensamma för medlemsländerna. EU syftar, enligt fördragen, till att ”främja freden, de egna värdena och folkens välfärd”. Samma principer ska vägleda EU:s utrikespolitik. Genom att fråga vad EU är beroende av för att säkra dessa syften kan man formulera en lista över grundläggande europeiska intressen. Om man gör så kommer man snabbt att möta insikten om att det interna perspektivet – hur värnar vi till exempel mänskliga rättigheter inom unionen – är avgörande även för det externa: trovärdigheten i vår utrikespolitik. Att man identifierar gemensamma intressen innebär inte att dessa alltid kommer att följas. Men det kommer att göra det tydligare i de fall då kortsiktiga vinster får företräde framför långsiktiga: drivande aktörer kan avkrävas argument när så sker. Självklart kan man ifrågasätta om EU:s medlemsstater mäktar med att slutföra denna strategiska process – och dessutom leva upp till den i praktiken! – i tider när vi får dagliga kvitton på bristande enighet. Desto viktigare då att processen får en tydlig förankring i huvudstäderna snarare än utvecklas till en ren Bryssel-övning där alla lösningar stavas ökad centralisering.
Även hemma i Sverige skulle en tydlig uppställning av nationella intressen vara välgörande. Det är högst sannolikt att det vi identifierar som svenska intressen till stor del sammanfaller med de europeiska. Erfarenheten av att formulera sina viktigaste mål brukar är att det brukar leda till en tillnyktring: allting är helt enkelt inte lika viktigt. I ett läge när många av våra medel diskuteras och ifrågasätts – till exempel våra internationella samarbeten, vår egen militära kapacitet, vårt samhälles motståndskraft och vår ekonomis styrka – skulle det underlätta om våra grundläggande mål var tydligt formulerade.
Inom EU har Sveriges diplomater framgångsrikt satt den nya strategin i rullning. Men när det gäller att föreslå konkret innehåll har det varit svårare. Till stor del ligger detta utanför diplomatins område – det krävs nu tydliga ställningstaganden från den politiska nivån om EU:s globala prioriteringar. Den parallella processen mot en svensk säkerhetsstrategi är å andra sidan tydligt politiserad: med samtal på partiledarnivå. Jag fruktar att den knappast lär leda fram till den konkreta strategi som – får man anta – är processens slutmål. Därför vore det en stor fördel om Sveriges inspel till EU:s strategiska arbete kopplades ihop med vår egen strategiska process. Det är i grunden samma frågor som ska besvaras. Möjligheten att påverka EU:s svar på dessa frågor kan ge en hävstångseffekt till svenska intressen. Detta måste realiseras i ett format som tillåter öppna men effektiva diskussioner om svenska intressen och värderingar, och hur de ska värnas hemma och inom EU. Regeringen borde alltså skyndsamt ta ett helhetsgrepp kring våra utrikes- och säkerhetspolitiska intressen så att såväl Sverige som EU får tydliga och ambitiösa strategier till grund för sin politik.
Björn Fägersten
Forskare vid Utrikespolitiska Institutet och en av författarna till rapporten om EU:s globala strategi som finns att läsa på globalstrategy.eu
Lämna ett svar