Det legitima vetot

Vetorätten i FN:s säkerhetsråd används på ett sätt som inte motsvarar vad man avsåg när organisationen grundades. Istället för att fungera som en mekanism för att skydda stormakternas egen säkerhet och suveränitet är vetot ett sätt för säkerhetsrådets permanenta medlemmar att skydda allierade och skada meningsmotståndare. Det skriver Daniel Kjellén, som leder den Uppsalabaserade kampanjen Stop Illegitimate Vetoes.

Vetot i FN:s Säkerhetsråd används på ett sätt som knappast motsvarar vad man såg framför sig när organisationen grundades. Istället för att fungera som en mekanism för att skydda de stater som hade politiskt kapital nog att kräva extra privilegier vid andra världskrigets slut, är vetot idag ett sätt för rådets permanenta medlemmar att skydda allierade och komma åt sina meningsmotståndare. Det finns all anledning att granska vetots användning och att sträva efter förändring.

När vi om en månad når FN:s 70-årsjubileum höjer många rösten för att organisationen måste reformeras. Säkerhetsrådet är den institution flest reformvänner sätter sikte på. Det är förståeligt. Rådet har reformerats en enda gång de senaste sju decennierna. Den gången utvidgade man antalet roterande platser i rådet. Sedan dess har reform legat långt bortom det som ansetts möjligt. Många föreslår ändå att medlemskapet ska utvidgas – kanske med till exempel Indien på en nyinförd permanent plats med vetorätt. Det vore dock helt fel väg att gå.

Vetot är nämligen det stora problemet. Vid FN:s grundande var vetot ett nödvändigt ont, en säkerhetsgaranti för stormakter som inte litade på varandra tillräckligt mycket för att lägga över säkerhetspolitiken på en mellanstatlig organisation. Idag finns det kvar för att vetomakten bevarar vetot. De permanenta medlemmarna vill inte bli av med ett av sina främsta utrikespolitiska verktyg – och skulle därför använda vetot mot förslag om att stadgemässigt inskränka vetorätten.

Det legitima vetot

Så hur används veton, varför är de problematiska och hur kan säkerhetsrådets arbete förbättras genom en självpåtagen begränsning av vetorätten? Kampanjen Stop Illegitimate Vetoes har i en rapport definierat vad som utgör legitima veton. I korthet är argumentet att för att anses legitimt ska ett veto ska ha lagts för att skydda vetostatens egen säkerhet eller suveränitet.

Om en resolution skulle hota till exempel Rysslands möjligheter att fortsättningsvis vara en stat, så skulle man få lägga ett veto utan att förtjäna kritik. Självklart ska detta också redogöras för i anslutning till vetot. Alla andra veton bör ses som illegitima.

Enligt denna definition är nästan samtliga veton som har lagts sedan december 1991 illegitima. Endast ett av dessa veton kodar vi som oklart motiverat. De övriga 34 motiverades inte med de egna centrala intressena – säkerhet och suveränitet – och ansågs därför inte heller legitima.

Sedan Sovjetunionens fall har alltså vetot använts 35 gånger, och det har använts för att stoppa 29 resolutioner i rådet. Det är lågt jämfört med de flesta andra perioder i FN:s historia. Ändå är det oroande att varje veto hindrar rådet från att handla i en konflikt eller en katastrof. 29 gånger har FN kunnat agera genom resolutioner, och fått stöd i rådet för att detta borde göras, men blivit hindrade av en eller två stater.

Bättre resolutioner med färre veton

Frankrike och Storbritannien har redan tagit försiktiga steg i rätt riktning. Sedan december 1991 registrerades inga veton från någon av dessa två stater. Frankrike föreslår att även andra stater uttryckligen ska avstå vetot när det handlar om resolutioner som ska stoppa ”mass atrocities”. Det är hedervärt, men det räcker inte.

Det skiljer inte mycket mellan de tre medlemmarna som fortfarande använder vetot i hur det används. USA har lagt ett veto mer än Ryssland, medan Kina är mer restriktivt. Retoriken kring vetot skiljer sig också mellan staterna, men överlag är det dock liknande intressen som tycks styra. Det handlar om kortsiktiga politiska vinster och att skydda sina allierade, inte om fred och säkerhet.

Det är viktigt att komma ihåg att alla resolutioner inte är bra resolutioner, men om vetot användes bara i de mest sällsynta undantagsfallen skulle rådet, och därigenom FN, kunna agera snabbare. Ibland räcker en snabb insats långt i en konflikt eller när säkerheten på annat sätt är hotad. Samtidigt skulle färre veton sannolikt leda till bättre resolutioner.

Idag kan nämligen en dödsdömd resolution vara ett sätt att markera sin ståndpunkt och sin politik. Om vetot verkar oundvikligt behöver inte resolutioner vara särskilt realistiska eller ens genomförbara. Togs vetot bort ur ekvationen, och möjligheten för resolutioner att gå igenom därmed ökade, finns större incitament att skriva välformulerade och fungerande resolutioner. Dessutom skulle det finnas gott om anledningar för alla permanenta medlemmar att delta i processen kring att ta fram lösningar och acceptabla resolutioner om inte vetot var en enkel väg ut för den som motsätter sig resolutionstexten.

Ett förslag för ett bättre FN

Ett förslag på hur man skulle kunna få färre veton bygger på att samtliga permanenta medlemmar frivilligt och samtidigt säger sig avstå från vetot i alla fall där en resolution inte hotar deras säkerhet och suveränitet. Helst skulle detta komma till stånd genom ett avtal, men det behöver egentligen inte vara mer än ett uttalande – gemensamt eller unilateralt från varje stat – om att man kommer att följa denna regel.

Precis som Frankrike redan uttryckt, vore det bra att samtliga permanenta medlemmar avstår från vetot. Det går dock, precis som Stop Illegitimate Vetoes visat, att skapa ett antal kriterier som dels vore mer lättolkade och som dels går att tillämpa som en mer generell regel. Frankrikes förslag utesluter vetot i undantag – en bättre lösning är att göra vetot i sig till ett undantag. Med denna inriktning skulle de permanenta medlemmarna endast använda vetot när de verkligen behöver det. I det franska förslaget skulle det inte vara en lika klar gränsdragning.

Sverige har också en roll i det hela. I och med kandidaturen till säkerhetsrådet inför 2017-2018 finns möjligheter att ställa krav på rådets permanenta medlemmar, särskilt om Sverige blir invalt. Då bör man, likt Nya Zeeland under den här perioden, öppet uttrycka kritik mot hur vetot används och föreslå förändring. Både Sverige och Nya Zeeland är viktiga spelare i den här frågan, eftersom länderna är FN-vänliga och har gott rykte i utrikespolitiken. Det bör utnyttjas för att driva frågan om en förändring av vetoanvändandet.

När allt kommer till kritan behöver världen FN. Till och med ett dåligt fungerande FN är bättre än inget FN alls. Trots bristerna är organisationen en av 1900-talets bästa uppfinningar, eftersom det är en möjlighet för oss att undvika konflikter och handskas med kriser. I dag fungerar inte FN optimalt, men genom att förändra användandet av vetot kan organisationen fungera väsentligt mycket bättre.

Daniel Kjellén

Ordförande The Challenge Group (organisationen bakom kampanjen Stop Illegitimate Vetoes)