Det rådde stor entusiasm när FN:s generalförsamling 2005 röstade igenom principen om ett “ansvar att skydda” eller Responsibility to Protect. Därefter var det mest tyst och när principen väl tillämpades för första gången i Libyen 2011 så missbrukades den av den intervenerande koalitionen för att störta Gaddafi. Genom en analys av stormakternas positioner ser dock Joakim Kreutz att det trots allt finns anledning till försiktig optimism avseende principens framtid – även om själva begreppet må förändras på vägen.
Den överhängande globala säkerhetspolitiska debatten för bara några få år sedan handlande främst om hur man skulle hanterar staters ansvar att skydda civilbefolkningar från våld och övergrepp. Uttrycket Responsibility to Protect (R2P) antogs av FN i september 2005 som en princip för hur stater skulle behandla sina medborgare men det öppnade också för att omvärlden vid behov skulle ha ett ansvar att stoppa folkmord och liknande. Debatten om, hur, och när ett sådant ansvar förelåg var intensiv, framförallt då det till och med skulle kunna vara möjligt att använda militära medel för att skydda civila vilket många stater motsatte sig.
När protesterna under den arabiska våren 2011 övergick till inbördeskrig i Libyen, så aktualiserades snabbt frågan om hur civila kunde skyddas från regeringens våldsamheter. Efter att varken förhandlingar eller sanktioner hade lett till en minskning av våldet så antog FN:s säkerhetsråd Resolution 1973 vilken ledde till en Nato-ledd insats med mandat att “använda alla nödvändiga medel förutom ockupation för att skydda civilbefolkningen”. Insatsen fortgick dock långt efter att det akuta hotet mot civilbefolkningen hade hanterats – ända till Gaddafi hade störtats från makten. Det sistnämnda ledde till skarp kritik från många länder som menade att maktskifte inte godkänts i resolutionen. Följaktligen, när frågan om det fanns ett ansvar att skydda genom att militärt ingripa i Syrien några månader senare så kritiserades idén av samtliga så kallade BRICS-länder (Brasilien, Ryssland, Indien, China, och Sydafrika) som då hade plats i FN:s säkerhetsråd, och ingen resolution följde.
En nyligen publicerad artikel analyserar hur dessa växande globala makter ser på tanken om omvärldens ansvar att skydda civila, och diskuterar huruvida idén har spelat ut sin roll i världspolitiken. Vår slutsats är att principerna trots allt blivit etablerade och accepterade av i praktiken samtliga stora regionala makter men att en fortsatt utveckling kan komma att innebära en omformulering av själva termen. Vad som är verkligt intressant är att de förändringar som efterfrågas av BRICS-länderna (utom Ryssland) skulle leda till ett starkare och mer aktivt FN snarare än minskat mellanstatligt samarbete.
Faktum är att svårigheterna att komma överens om en insats i Syrien inte på något vis ledde till ett stopp i FN-aktioner motiverade av ett ”ansvar att skydda.” Redan resolutionerna som ledde till insatser i Mali (2012), Sudan (2012), och Centralafrikanska republiken (2013) grundades på denna princip och stöddes av BRICS-länderna. Den stora skillnaden i dessa situationer mot Libyen och Syrien var att insatsen inte var mot landets regimer utan mot icke-statliga aktörer.
Samtidigt har också flera BRICS-länder uttryckt en vilja att utveckla begreppet och framförallt skapa mer tydliga restriktioner för var, hur, och när det finns ett ansvar att skydda. Det första initiativet var från Brasilien som redan i november 2011 ville diskutera principer om ”ansvar medan man skyddar”, vilket 2012 följdes av ett kinesiska initiativet om ”ansvarsfullt skydd.” De båda koncepten är mycket lika och fokuserar framförallt på att klargöra i vilka situationer och genom vilka processer skyddsfrågan blir aktuell, men de poängterar också nödvändigheten i att de som skyddar aktivt står under FN-kontroll samt också har ansvar att bistå med återuppbyggnad efteråt. För att dessa två faktorer ska kunna genomföras så behöver dock FN-systemet stärkas snarare än försvagas. Det borde i sin tur leda till mer aktiv medverkan (och finansiering) från stormakterna i FN:s arbete.
Indien och Sydafrika vill också utveckla begreppet och har stött de brasiliansk-kinesiska idéerna, men har själva mest påpekat vikten att fokusera på andra metoder än militär intervention. Båda länderna har propagerat för att ansvaret att skydda i större utsträckning skulle innebära preventiva åtgärder samt – från sydafrikanskt håll – att mer ansvar läggs på regionala organisationer. Varken Indien eller Sydafrika har än så länge utarbetat ett förslag för vad detta skulle kunna innebära men det vore inte förvånande om något initiativ inte kommer att lanseras inom kort. Under ebolaepidemin i Västafrika under 2014-15 så föreslogs detta som en situation där omvärldens ansvar att agera var relevant och den debatten skulle kunna leda till en vidareutveckling av begreppet.
Så återstår Ryssland som trots att de inte systematiskt har hindrat användandet av ansvar att skydda i FN ändå inte visat intresse för att utveckla begreppet. Istället har Moskva bidragit till att minska tilltron till idén genom att hänvisa till ett unilateralt ”ansvar att ingripa” i samband med både konflikten i Georgien 2008 och Ukraina 2014. Detta trots att Ryssland tidigare deklarerat att de anser att idén strider mot internationell lag och enbart (eventuellt) kan användas efter beslut i FN:s säkerhetsråd. Genom att använda termen utanför sin egentliga mening så underminerar Ryssland på det här viset begreppet till tom retorik.
Vad som är noterbart från den här genomgången är att flera BRICS-länder har ändrat sin ståndpunkt från de debatter som ledde till anammandet av principen om ”ansvaret att skydda” 2005. Då framhölls det som negativt att det inte fanns några klara riktlinjer för när begreppet skulle användas medan de nu vill skapa den typen av regler. Det verkar inte finnas någon generell tvekan mot att ”skydda civila” med civila eller militära insatser så länge målet för militära interventioner inte syftar till regimskifte. Det franska initiativet att det finns ett ”ansvar att inte lägga veto” när massmord sker har också fått ett generellt genomslag, vilket gör att Ryssland eller Kina ofta accepterar resolutioner genom att lägga ner sin röst. Nästa steg i utvecklingen av ”ansvar att skydda” kommer troligtvis att fokusera på hur man kan förbättra möjligheterna att förebygga konflikt och folkmord, vilket är en debatt där Sverige och EU borde ta en ledande roll.
Joakim Kreutz
Joakim Kreutz är forskare vid Utrikespolitiska institutet samt inom programmet “Explaining the East Asian Peace” vid Uppsala Universitets Institution för freds- och konfliktforskning.
Lämna ett svar