Begreppet förebyggande är väl förankrat i den politiska sfären. Det finns också övertygande vetenskapliga argument, både säkerhetspolitiska och ekonomiska, till förmån för förebyggande av väpnad konflikt som program och policy. Det är därför anmärkningsvärt att praktiskt taget inga resurser tilldelats och inte heller någon kraftfull organisation byggts upp – varken på nationell, EU eller FN-nivå – för att förverkliga detta som alla påstår sig vara så överens om. Detta utvecklas här av nätmagasinets biträdande chefredaktör Lars Ingelstam.
Det finns en naturlig utgångspunkt för detta ämne i svensk politik, nämligen det förslag till svenskt handlingsprogram som framlades 1999 på initiativ av utrikesminister Anna Lindh och dåvarande kabinettssekreteraren Jan Eliasson.
I rapporten från UD finns uppgifter om hur mycket billigare det är att förebygga än att ingripa när krig och väpnad konflikt redan brutit ut. (Nedan återkommer några data om kostnader.) Rapporten är dock inte särskilt exakt om vad man kan mena med förebyggande (prevention). Större precision eftersträvas givetvis inom den internationella vetenskapliga litteraturen. Det finns en – i stora drag – allmänt vedertagen innebörd av Conflict Prevention. Följande är en bra version av denna:
…alla strukturella eller ingripande åtgärder som kan förhindra att spänningar och dispyter mellan eller inom stater trappas upp till öppet våld och användning av väpnade styrkor, som kan stärka de potentiella parternas möjligheter att fredligt lösa sådana dispyter, och gradvis reducera de underliggande problem som skapar dessa tvisteämnen och dispyter (M Lund 2002).
Denna definition fokuserar på den väpnade konflikten – med rätta! Att konflikter uppstår, inte bara mellan individer och grupper, utan också mellan religiösa gemenskaper, etniska grupper och nationer är oundvikligt och heller ingenting som man kan önska borde försvinna. Förändring är en förutsättning för demokrati, framsteg och utveckling. Men all förändring möter motstånd från dem som vill behålla den befintliga ordningen. Då motståndet ska övervinnas uppstår en konflikt – som antingen kan eskalera till aggression, ovänskap, fiendskap – eller bearbetas konstruktivt och bidra till utveckling och framsteg.
Inom förebyggande av väpnad konflikt kan man urskilja två huvudtyper:
- Direkta operativa ingripanden på kort sikt i ett läge som förefaller hotande (till exempel genom en medlare, eller preventiv närvaro: fredsobservatörer, ”följeslagare” och liknande)
- Strukturellt förebyggande, som innebär att man tar fasta på underliggande konfliktskapande faktorer och söker bearbeta sådant som kan bidra till en eskalering. Förtroendeskapande åtgärder är avgörande.
Uppenbart finns behov av båda slagen, men utbildning, kostnader och organisation kan skilja sig avsevärt beroende på vilken funktion som avses. Den första har starka släktskaper med t ex fredsförhandlingar, medan den andra gränsar till utvecklingsbistånd. De båda globala uppgifterna fattigdomsbekämpning och förebyggande [av väpnad konflikt] har i grunden skilda motiv men kan i praktiken ofta förenas.
Politisk legitimitet
Har förebyggande av väpnad konflikt blivit erkänts som önskvärt i och förts upp på den politiska agendan? Vad gäller Sverige är svaret ett entydigt Ja, åtminstone om man får tro på uttalanden som gjordes kring sekelskiftet 2000. Den UD-rapport som nämndes i inledningen utskottsbehandlades och bekräftades av en enig riksdag (2000/01:UU4).
Men tankegången är också starkt förankrad i internationella och mellanstatliga sammanhang. Redan i FN:s stadga slås fast i Artikel 1 (min kursivering):
Förenta Nationernas ändamål äro:
- att upprätthålla internationell fred och säkerhet och att i detta syfte dels vidtaga verksamma kollektiva åtgärder för att förebygga och undanröja hot mot freden samt för att undertrycka angreppshandlingar eller andra fredsbrott, dels genom fredliga medel och i överensstämmelse med rättvisans och den internationella rättens principer tillrättalägga eller lösa internationella tvister eller saklägen, som kunna leda till fredsbrott;
- att mellan nationerna utveckla vänskapliga förbindelser, grundade på aktning för principen om folkens lika rättigheter och självbestämmanderätt samt vidtaga andra lämpliga åtgärder för att befästa världsfreden.
Detta har många gånger upprepats och utvecklats, bland annat av FN:s olika generalsekreterare.
Förebyggande av väpnad konflikt är alltså en av FN:s huvuduppgifter, och har fått ökat fokus under de senaste decennierna. I Progress report on the prevention of armed conflict (A/60/891. 2006) efterlyste FN:s dåvarande generalsekreterare Kofi Annan avgörande förändringar i staters arbete med fred och säkerhet. Han hävdar där att tyngden i förebyggande arbete bör förflyttas från reaktiva externa interventioner till internt drivna initiativ med syftet att utveckla lokala och nationella kapaciteter för förebyggande.
Den nuvarande generalsekreteraren Ban Ki-moon säger i sitt ”generalsekreterarens budskap” från 2012: Jag har gjort förebyggande till en nyckelprioritet i den femåriga agendan för Förenta Nationerna. Man behöver angripa rötterna till konflikt och intolerans, och söka sig mot en kultur präglad av ickevåld och fred. Ban Ki-moon har följt upp tankegången bland annat i en brett publicerad tidningsartikel (30 augusti 2012) med titeln ”The World is over-armed and peace is under-funded.” (Världen är överrustad och freden är underförsörjd.)
Inom EU har begreppet förebyggande förankrats, tydligast i en rapport från 2001 (Communication from the Commission on Conflict Prevention. COM(2001) 211 final). Nyckelmeningen i denna är:
EU som i sig själv är en pågående övning i att skapa fred och välstånd, har en stor roll att spela i globala ansträngningar för förebyggande av väpnad konflikt (conflict prevention).
Rapporten gör bland annat samma distinktion som nämnts ovan, mellan direkta ingripanden och strukturella åtgärder. Ett av de positiva dragen i rapporten är att man pekar ut ett antal möjliga konfliktanledningar och diskuterar förebyggande i relation till dessa (narkotika, lätta vapen, resurser, miljö, trafficking, smittsamma sjukdomar). Dessa bäddar för ett resonemang om förebyggandets organisation och dess med nödvändighet internationella och globala karaktär. Rekommendationerna blir emellertid en smula spretiga, eftersom rapportförfattarna inte föreslår någon särskild mekanism för förebyggande, utan förutsätter att detta ges ökad uppmärksamhet inom olika verksamhetsområden: handel, bistånd, ”security sector reform, SSR”, post-konflikt-situationer osv.
Som ännu ett viktigt inspel på EU-nivå kan nämnas det EU Programme for the Prevention of Violent Conflicts (en liten skrift, i Sverige utgiven av UD/NIS) som framlades av Sverige (utrikesminister Anna Lindh) till EU:s rådsförsamling (Council) år 2001 och som denna antog (endorsed). Kortfattat men effektivt argumenterar man i denna för politiska prioriteringar, grundläggande metoder (bland annat early warning) och behovet av organiserad samverkan mellan EU:s medlemmar.
Detta är några exempel på hur tanken på förebyggande av väpnad konflikt uttryckts på ett kraftfullt och väl genomtänkt sätt i nationell och internationell politik. Generellt gäller att förebyggande av väpnad konflikt har stor politisk legitimitet på alla nivåer och reservationslöst rekommenderas. Det är ingen hemlighet att svenska diplomater kraftfullt arbetat för detta, särskilt kring sekelskiftet 2000 och då på uppdrag av utrikesminister Anna Lindh.
I skarp kontrast till detta står bristen på åtgärder. Någon konkret organisation eller någon betydande resurstilldelning till förebyggande verksamhet har inte kommit till stånd. Detta ser ut som ett mönster på alla nivåer, och här finns enligt min mening ett betydande trovärdighetsgap.
Aktörer
Regeringar och mellanstatliga organisationer har, som nämnts, gjort ett flertal kloka uttalanden om vikten av förebyggande arbete. Men det är som sagt ofta mycket ord och lite verkstad. Konkreta insatser måste rimligtvis nu prioriteras.
Det är samtidigt viktigt att påminna om att organisationer i det civila samhället (CSO) har varit och är pådrivande, både för att aktualisera och förverkliga förebyggande och fredsbyggande och faktiskt arbeta konkret utifrån detta syfte. De allra flesta internationella CSO har förebyggande på sin agenda. I litteraturen och i organisationernas egna dokument framgår det vilka många gånger imponerande insatser som internationella CSO gör, trots ganska begränsade resurser.
Kostnader och ekonomi
Den vetenskapliga litteraturen kring förebyggande och dess olika aspekter har vuxit starkt särskilt under de tre senaste decennierna. Frågan om kostnader för förebyggande i relation till rustningar och krig är central. På ett allmänt plan verkar det självklart att det är billigare att förebygga väpnade konflikter än att ta konsekvenserna av att de bryter ut. Det är därför inte överraskande att denna allmänna tes har fått starkt stöd i seriös forskning.
En ny forskningsgren kallad Cost of Conflict har vuxit fram inom nationalekonomin (economics) sedan mitten av 1990-talet (se t ex Cranna ed 1994). Karaktäristiskt för denna är att man söker identifiera och kostnadssätta de olika parametrar som beskriver förhållanden som påverkas av en väpnad konflikt. Utöver metodiska iakttagelser av mer generell natur finns nu i litteraturen en lång rad fallstudier av länder och regioner. På de senaste åren har tillkommit studier om bland annat USA:s ”krig mot terrorismen”. En studie av kostnaderna för Irak-kriget har fått stor uppmärksamhet, både i fackkretsar och i allmän debatt (Stiglitz och Bilmes 2008).
Världsbanken har publicerat en ambitiös rapport (2009) med vetenskapliga originalartiklar som redovisar state-of-the-art i forskningen kring krigens, brottens och vardagsvåldets kostnader. Världsbankens talesman framhåller i förordet hur viktigt det är att ha tydligt redovisade kostnader, för att samhällets företrädare ska kunna dra rätt slutsatser. Man slår fast att mer effektiva mått på dessa kostnader kommer att hjälpa till att garantera att regeringar och det civila samhället ägnar tillräcklig uppmärksamhet åt att utforma och genomföra program och policies för förebyggande av våld.
Det finns litteraturen en rad överslagsberäkningar för hur mycket billigare det är med förebyggande än med öppet våld. Det är vanskligt men frestande att bryta ut sådana uppgifter ur sitt sammanhang (t ex ”man får 600 gånger större fredseffekt genom förebyggande än genom rustning”) därför är det säkrast att gå direkt till litteraturen.
Ett exempel ska dock ges, till avslutning. Det finns i en grundlig rapport från den brittiska regeringens departement för internationellt utvecklingssamarbete (DFID 2007). Där sammanfattas de utförliga ekonomiska kalkyler man gjort kring våldsanvändning respektive förebyggande på följande sätt:
Det [förebyggandet] medför både ekonomiska och säkerhetspolitiska fördelar. Den genomsnittliga kostnaden för en konflikt är nära nog lika stor som hela det världsvida utvecklingsbiståndet.
Lars Ingelstam
Professor emeritus i Teknik och social förändring
Referenser och fördjupande läsning
Att förebygga väpnade konflikter – ett svenskt handlingsprogram. UD Ds 1999:24.
Michael Lund, ‘Preventing violent interstate conflicts: Learning lessons from experience’, in Paul van Tongeren, Hans von de Veen and Juliette Verhoeven, (eds), (2002), Searching for Peace in Europe and Eurasia: An Overview of Conflict Prevention and Peacebuilding Activities (Boulder, CO: Lynne Rienner).
Michael Cranna (1994). The True Cost of Conflict. Earthscan Publication
Joseph Stiglitz and Linda Bilmes (2008): The Three Trillion Dollar War
THE COSTS OF VIOLENCE. Social Development Department The World Bank March 2009. Författarna är Stergios Skaperdas (University of California, Irvine), Rodrigo R. Soares (Catholic University, Rio de Janeiro), Alys Willman (Conflict, Crime and Violence Team, Social Development Department), Stephen C. Miller (World Bank).
Prevention of Violent Conflict. DFID, London (May 2007)
Länkar
Global Partnerships for the Prevention of Armed Conflict
Lämna ett svar