ANALYS: Riksdagen har beslutat om en ny sanktionslag med ett allmänt och permanent undantag för humanitär verksamhet. Den är resultatet av ett internationellt reformarbete för att komma tillrätta med sanktioners ibland katastrofala konsekvenser för civilbefolkningen. Får den avsedd effekt? Och hur går det för afghaner och burmeser som lever under regimer som inte erkänns av FN?
Utanför staternas gemenskap
När staden Mandalay i Myanmar den 28 mars i år drabbades av den svåraste jordbävningen sedan 1835 blev det svårt att hjälpa. Och när klimatkrisen i Afghanistan blir allt värre är det tänkta stödet till afghanerna fryst och otillgängligt.
De två länderna hör nämligen till en grupp med vilken världen inte vill ha att göra. Eller rättare, många av oss vill gärna ha med deras medborgare att göra, men deras ledare har sett till att de inte är fullvärdiga medlemmar av världssamfundet.
De är dessutom dubbelt utspärrade. Deras regeringar är inte erkända av FN:s generalförsamling, vilket innebär att de inte kan få tekniskt utvecklingsbistånd från exempelvis den Gröna klimatfonden under FN:s klimatkonvention. Däremot kan de få humanitärt stöd. Båda länderna är också föremål för sanktioner från FN, EU och enskilda stater, som USA. Till sanktionerade stater hör också Nordkorea, Iran, Ryssland, Syrien, Somalia, Sudan och ytterligare nära femtio länder.
Ge verkan åt säkerhetsrådets beslut
I syftet att utrusta mänskligheten med redskap för att värna internationell fred och säkerhet, och skydda mänskliga rättigheter, antogs 1945 FN-stadgan. Den är både ett normativt och operativt instrument. Den förbjuder stater att bruka våld annat än i självförsvar. Den ger FN:s säkerhetsråd, med dess fem ständiga och 10 roterande medlemma, i uppdrag att identifiera och agera vid hot mot fred och säkerhet och besluta om vad medlemsstaterna ska göra. Ytterst kan de ingripa med vapenmakt mot felande stater. Men innan så sker, och för att ”ge verkan åt dess beslut”, kan rådet ”uppfordra FN:s medlemmar att vidta åtgärder som kan innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö, luft- post- och telegraf och radioförbindelser samt annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplomatiska förbindelserna.” Genom sådana former av sanktioner ska felande stater förmås att ändra sitt beteende.
Under det kalla kriget paralyserades ofta säkerhetsrådet från att agera genom att någon av de permanenta medlemmarna kunde använda sitt veto för att förhindra att allierade stater utsattes för sanktioner. Endast vid två tillfällen beslöt säkerhetsrådet om sanktioner under FN:s första 45 år. Det var först under åren efter Sovjetunionens fall på 1990-talet som sanktionsinstrumentet kom att användas med full kraft. Så skedde för att förmå Irak att göra sig av med massförstörelsevapen efter dess invasion av Kuwait 1990. Säkerhetsrådet beslöt också om sanktioner mot Serbien som huvudansvarigt för kriget på Balkan.
Ett trubbigt instrument
Ganska snart visade det sig att avbruten handel med varor och tjänster var ett trubbigt redskap som drabbade civilbefolkningen svårt genom att strypa deras utkomstmöjligheter och tillgången till förnödenheter, hälsovård och livsviktiga tjänster. I Irak rapporterades om en kraftig ökning av barnadödligheten. Samtidigt frodades en svart ekonomi och storskalig smuggling av varor, särskilt olja. Ansvariga ledare var opåverkade men framhöll gärna civilbefolkningens lidande för att påverka världsopinionen. Efter att Saddam Hussein störtats visades det sig att den irakiska regimen manipulerat hälsodata. Den humanitära krisen var verkligen svår men uppgifterna om hög barnadödlighet var starkt överdrivna.
För att inte civilbefolkningen oavsiktligt skulle drabbas började säkerhetsrådet införa en klausul om att humanitära insatser skulle undantas från sanktioner. Humanitära organisationer tilläts föra in nödhjälp efter att ha ansökt hos en särskild sanktionskommitté. Den tog ofta god tid på sig och arbetade i en anda av att fälla snarare än fria om det fanns misstankar om att varor kunde ha dubbla användningsområden, med ibland absurda resultat. Blyertspennor fick inte föras in i Irak och i Nordkorea fick mödrahälsovården klara sig utan stetoskop.
Smarta sanktioner men överdriven regelefterlevnad
För att komma till rätta med sanktionernas brister påbörjades i slutet av 90-talet ett reformarbete där fredsforskare vid Uppsala universitet med professor Peter Wallensteen i spetsen kom att spela en ledande roll. Istället för breda handelssanktioner som ströp utsatta länders ekonomi skulle man genom riktade – eller ”smarta” – sanktioner slå mot ansvariga ledare och frysa deras personliga tillgångar i utlandet och belägga dem med reseförbud.
Men också det reformerade, förment finslipade sanktionsinstrumentet visade sig ha negativa effekter på civilbefolkningen. Finansiella resurser för att bedriva humanitär verksamhet krävde banköverföringar till sanktionsutsatta länder. Men bankerna ryggade inför risken att ställas till svars och hamna i domstol för att man gjorde affärer med länder som Syrien, Nordkorea eller Iran, där pengar kunde hamna i orätta händer. Riskerna fick en avkylande effekt och ledde till överdriven regelefterlevnad – ”chilling effects and overcompliance”.
Dessutom ledde ökande spänningar mellan stormakterna till att säkerhetsrådet inte längre kunde komma överens om gemensamma FN-sanktioner. Följden blev en flora av sanktioner med olika regler från EU, USA och andra enskilda länder. Särskilt USA använde sekundära sanktioner mot de organisationer och finansinstitut som kunde misstänkas bryta mot de amerikanska sanktionerna. Risken för att utsättas för amerikanska sekundära sanktioner var huvudorsaken till att bankerna undvek sanktionerade länder.
Det blev allt tydligare att sanktionsinstrumentet blivit så ohanterligt att utsatta och oskyldiga civila drabbades, alldeles oavsett om beslutande länder försökte undvika det genom humanitära undantag och riktade sanktioner.
Dags för resolution 2664
Med ambitionen att en gång för alla lösa problemen inledde USA och Irland intensiva och diskreta konsultationer med några ledande humanitära organisationer. I december 2022 kunde de gemensamt lägga fram ett förslag till FN:s säkerhetsråd om ett generellt och permanent undantag för finansiella resurser, varor och tjänster som behövs för nödhjälp, liksom för att möta grundläggande mänskliga behov, dvs verksamhet av viss utvecklingskaraktär. Denna resolution 2664 har redan gjort det lättare att verka i sanktionerade länder rapporterar humanitära organisationer. För att få bred tillämpning och vägleda bankerna måste den dock också översättas till EU-regler och nationell lagstiftning. I Sverige antog Riksdagen den 7 maj en ny lag om internationella sanktioner med samma humanitära undantag som säkerhetsrådet beslutat om.
Ineffektiva men legitima
De humanitära organisationernas erfarenheter av sanktioner har ofta fått dem att ifrågasätta sanktionernas användning över huvud taget. Ibland går kritiken mot sanktionerna så långt att kritikerna uppfattas som – eller anklagas för – att sympatisera med och skydda repressiva regimer.
Forskningen visar också att sanktionernas mål om att få felande stater att ändra beteende ofta inte uppnås. Ibland är beslut om sanktioner snarare till för att tillfredsställa en hemmaopinion, som t ex de amerikanska sanktionerna mot Kuba som varit i kraft sedan 1961. Kriterierna för när sanktionsmålet ska anses vara uppnått är ofta oklara, vilket gör det svårt att avgöra när de kan lyftas. Och ofta ökar brotten mot mänskliga rättigheter och förtrycket i utsatta länder, snarare än motsatsen.
Samtidigt är sanktionsinstrumentet ett legitimt medel att undanröja hot mot freden och mot mänsklig säkerhet. Sanktionerna mot Ryssland efter angreppet mot Ukraina är knappast ifrågasatta. Så var heller inte fallet med bojkotten mot den sydafrikanska apartheidregimen.
Krav på sanktioner mot Israel
Idag kräver allt fler opinionsbildare, människorättsorganisationer och stater att någon form av konkret påtryckning, inklusive sanktioner, måste riktas mot ett Israel som utan några som helst konsekvenser begår allt grövre brott mot folkrätten och ignorerar bindande FN-resolutioner och utslag från de internationella domstolarna.
Men ingen hjälp mot klimatkrisen i Afghanistan
Åttio år efter att FN-stadgans lakoniska formulering om ”avbrytande av ekonomiska förbindelser” sattes på pränt, är det trubbiga sanktionsverktyget slitet men nyrenoverat, med avsikten att oskyldiga som haft oturen att födas och leva under brutala regimer inte ska drabbas oförskyllt. Det återstår att se om den ambitionen kommer att infrias. Och fortfarande saknar afghanerna hjälp att hantera allt allvarligare torka och översvämningar.
Johan Schaar är medlem av Mänsklig Säkerhets redaktion
Redaktör: Gerd Johnsson-Latham
Lämna ett svar