ANALYS Tidöpartierna har lanserat sin biståndspolitik. Den syftar inte som tidigare till en hållbar utveckling som gemensamt skapas av staterna. Istället görs biståndet till ett redskap för svenska egenintressen i form av säkerhet i närområdet och minskad irreguljär migration. Den nya politiken har kommit till genom slutna förhandlingar mellan partierna, utan vare sig utredningar eller remisser.
Foto: ”6 Aid Pergau” by Global Justice Now, licensed under CC BY 2.0 DEED.
Utrikesdeklaration eller försvarsproposition?
Så här inleds ett dokument utfärdat av regeringen 2023: ”Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina innebar ett paradigmskifte”, och några rader senare: ”Krig och konflikter både i och utanför vårt närområde påverkar Sveriges säkerhet och välstånd.”
Är det inledningen till utrikesdeklarationen, eller en försvarspolitisk proposition? Nej, texten är hämtad ur regeringens biståndspolitiska deklaration Bistånd för en ny era – Frihet, egenmakt och hållbar tillväxt, det dokument som gått under arbetsnamnet ”reformagendan” och som regeringen aviserade för över ett år sedan.
Här ges en ny syn på biståndet, dess syfte och innehåll. Vi har kommit långt ifrån det som länge varit svenskt bistånds filosofiska och brett omfattade utgångspunkter.
Proposition 100 lade grunden 1962
I Proposition 100 från 1962 lades dess författningsmässiga grund. Där talas om att det ”självfallet” inte handlade om Sveriges strategiska intressen även om det berörde förhållandet till andra stater och därför var en del av utrikespolitiken. Biståndet var ett uttryck för internationell solidaritet och strävan mot utjämning och en fredlig utveckling i världen. Dess mål var ”att avskaffa svält och fattigdom och höja de fattiga folkens levnadsnivå.”
När Riksdagen 2003 beslutade om en ny stor biståndspolitisk reform, Politik för global utveckling (PGU), stod det gemensamma ansvaret för en rättvis och hållbar global utveckling i centrum, med fokus på fattiga länder och människor. Ett nyckelbegrepp var nu ”utvecklingssamarbete” snarare än bistånd. Alla politikområden påverkar länders utveckling och måste därför dra åt samma håll. Handels-, jordbruks-, miljö-, säkerhets-, migrations- och den ekonomiska politiken skulle alla lämna sina unika bidrag till global utveckling i en sammanhållen politik.
Två hot mot Sverige
År 2023 är det i stället två hot mot Sverige som är utgångspunkten för biståndspolitiken – det aggressiva Ryssland och ”en mycket omfattande illegal migration.” Biståndet beskrivs som ett av de viktigaste utrikespolitiska verktygen för att värna svenska intressen. Prioriteringen av Ukraina avspeglas i beslutade belopp. Ukraina kommer att ta emot 6 miljarder kronor under fyra år, den största bilaterala biståndssatsningen någonsin. Samtidigt avslutas biståndet till Mali, Burkina Faso, Sydsudan och Kambodja under 2024.
Många av tidigare tematiska biståndsprioriteringar finns kvar om än med nya förtecken. Dit hör demokrati och mänskliga rättigheter, jämställdhet, nu under rubriken kvinnors och flickors frihet och egenmakt, och klimat, nu med tonvikt på utsläppsminskningar snarare än anpassning. Dessutom betonas mer än tidigare synergin mellan handel och ekonomisk utveckling; det ansvariga statsrådet bär ju två portföljer som bistånds- och utrikeshandelsminister. Handel, som regeringen gärna framställer som ett nytt område, har länge varit en del av biståndet, men det svenska näringslivet ges nu en tongivande roll.
Men det finns ett i grunden nytt område – migration. Eller snarare, migration har givits en helt annan innebörd än i tidigare styrdokument för biståndet. Istället för att förstå migration som en del av de flesta länders samhällsomvandling har migrationen blivit ett problem, för Sverige.
Migration som utveckling
I PGU 2003 var migration en utvecklingsfråga. Utmaningen var ”att skapa former för internationell rörlighet som skyddar migranternas rättigheter och tar tillvara möjligheterna att främja den utveckling som migration bidrar till i olika länder.”
I regeringsskrivelsen Policyramverk för utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd 2015 var målet att öka migrationens positiva utvecklingseffekter och minska de negativa effekterna i ursprungsländerna. De remitteringar som migranter skickar hem framhölls som en ”viktig resurs för utveckling”, ca 3,5 gånger större än det globala biståndet.
Och i den FN-deklaration som utgjorde startskottet för Global Compact on Refugees and Migrants som antogs av medlemsstaterna 2018, och syftade till att uppnå ”säker, ordnad och reguljär migration”, sägs att migranter ger ett ofta underskattat bidrag till inkluderande tillväxt och hållbar utveckling.
Dessa synsätt är grundade i forskningens slutsatser om migration som en naturlig och dynamisk faktor i all samhällsomvandling, där mer måste göras för att säkra migranters rättigheter och se till att politik och lagstiftning främjar deras bidrag till utvecklingen.
Migration som problem
I den nya reformagendan är perspektivet ett helt annat; migrationen är inte längre en utvecklingsfaktor. Istället handlar det om motsättningar och samhällsproblem som lett till ”en mycket omfattande illegal migration” som är en påfrestning också för Europa och vår del av världen.
Biståndet ses som ett instrument för att värna det svenska intresset att motverka irreguljär migration och dess risker, särskilt genom att främja tre ”åter”: återvändande, återvandring och återintegrering. Dessutom ska biståndet bidra till att minska grundorsakerna till irreguljär migration och tvångsfördrivning, ett mål som under många år varit del av biståndspolitiken. Formuleringarna om återvändande, återvandring och återintegrering återkommer i regeringens regleringsbrev till Sida 2024.
En nyhet är också att biståndet ska kunna villkoras för att förmå stater att ta tillbaka medborgare som utvisats eller återvandrat från Sverige.
Vad säger internationella regler?
OECD-länderna, däribland Sverige, har kommit överens om vad som kan räknas som bistånd.Biståndets huvudmål ska vara att främja mottagarlandets ekonomiska utveckling och välfärd. Särskilda regler för migrationsrelaterade insatser slår fast att bistånd inte ska användas för att främja givarlandets egna migrationspolitiska mål, t ex att begränsa migration till givarlandet, att villkora biståndet i migrationspolitiska syften eller att bekosta tvångsåtervändande.
Sida har påmint regeringen om dessa begränsningar i sin återrapportering om hur synergier mellan bistånd och migration ska uppnås.
Men i Sidas regleringsbrev för 2024 upprepar regeringen att biståndets syfte är att värna svenska intressen på migrationsområdet. Bland de olika konkreta uppdragen ingår kapacitetshöjande insatser i partnerländerna, t ex stöd till bättre migrations- och asylhantering hos myndigheter och institutioner. Sida har en svår balansgång framför sig i att genomföra bistånd trots latenta målkonflikter och begränsande regler.
Transparens utan dialog
Ökad transparens i hanteringen och redovisningen av biståndet är ett av reformagendans mål. Men utarbetandet av agendan, liksom av nya strategier om civilsamhället och demokrati och mänskliga rättigheter, eller beslut med stort genomslag på området, har präglats av motsatsen.
När biståndspolitiken formats av tidigare regeringar har propositioner och riksdagsskrivelser föregåtts av breda utredningar, konsultationer med intressenter och omfattande remissförfaranden.
Bistånd för en ny era – reformagendan – är resultatet av ett regeringsbeslut utan vare sig riksdagsbehandling eller remissrunda. Civilsamhället och specialintresserade journalister har ändå kunnat följa arbetet genom utkast som läckt från UD och väckt intensiv debatt. På så sätt har regeringen i ett slags oavsiktlig remissomgång fått del av synpunkter som synbarligen påverkat processen eftersom slutresultatet på några punkter skiljer sig avsevärt från utkastet. Det gäller t ex den avsedda synergin mellan bistånd och handel med svenskt näringsliv i en gynnad roll, i uppenbar strid med OECD:s regelverk, som inte är lika uttalad i slutdokumentet.
Bristen på transparens och dialog har resulterat i en rad öppna brev och debattartiklar som biståndsministern bara i några fall sett sig nödgad att svara på. Transparensen gentemot väljare och intressenter har lyst med sin frånvaro.
Vad är svenska intressen?
Tidigare biståndspolitik var uttryck för det svenska intresset av en hållbar utveckling på global nivå. Biståndet byggde allianser till samarbetsländer och likasinnade givare, i en tid med problem som bara kan lösas i samverkan, inte minst på klimatområdet. Tidöpartierna driver istället en biståndspolitik som främjar betydligt snävare politiska agendor i form av minskad migration, nya affärsmöjligheter och ökad handel. Stödet till Ukrainas överlevnad finansieras anmärkningsvärt nog inte från flera utgiftsområden som en säkerhetspolitisk investering i närområdet. Istället ökat stödet till Ukraina bl a på bekostnad av stödet till några av de fattigaste, också konfliktdrabbade länder, som fasas ut.
En förhandlad biståndspolitik
Så här har inte utformningen av biståndspolitiken hanterats av tidigare regeringar. Nu sker ständiga förhandlingar med regeringsunderlaget, Sverigedemokraterna, vilket leder till en motsägelsefull och splittrad politik. Regeringen säger sig prioritera civilsamhället, men sänker anslagen till organisationerna. Stöd till utbildning sägs vara viktigt, men anslagen till utvecklingsforskning stryps.
Förhandlingarna mellan Tidöpartierna lär fortsätta. Strategin för utvecklingssamarbete med civilsamhället som antogs av regeringen den 1 februari gäller t ex bara i ett år eftersom partierna inte kunde komma överens om regeringen ska styra organisationerna till sina egna prioriterade länder och teman – trots den deklarerade synen att civilsamhället är viktigt i sin egen rätt i ett demokratiskt samhälle!
Att låta migrationspolitiken styra lär stöta på patrull i form av OECD:s regelverk. Kommer regeringen att hellre bryta mot reglerna än riskera sitt parlamentariska underlag? Hur ska enskilda tjänstemän hantera dessa eventuella regelbrott – särskilt om tjänstemannaansvaret ska lagstadgas?
En politik som formas utan insyn och öppen debatt kommer att kräva största möjliga uppmärksamhet från både väljare och media.
Johan Schaar är medlem av Mänsklig Säkerhets redaktion.
Redaktör: Gerd Johnsson-Latham
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta redaktionen på red.manskligsakerhet@gmail.com.
Ge ett frivilligt bidrag till vår redaktion och stötta fler nytänkande perspektiv på säkerhetsfrågor! Swish: 123 383 91 31, Banköverföring: SEB 5215 – 1116611
Lämna ett svar