ANALYS Biståndsminister Johan Forsell vill skaka om det svenska uvecklingsbiståndet. Oron och kritiken växer bland Sidahandläggare och i frivilligorganisationerna. En ny statsvetenskaplig studie om styrningen av biståndspolitiken förra gången en ny moderat biståndsminister med ambitioner ville reformera biståndspolitiken känns bekant. Ger det slopade enprocentsmålet nya möjligheter till budgetstyrning eller blir det omfattande biståndet till Ukraina en återställare?
Återigen har Sverige fått en moderat biståndsminister med förändringsambitioner. Statsrådet Johan Forssell har meddelat att regeringen ämnar ta fram en ”reformagenda” för att gå ”från ett utbetalningsmål till hur vi använder pengarna, vad de får för resultat”. ”Fler matpaket, färre konferenser”, är ministerns besked till tvivlande och förtvivlade handläggare på Sida och i frivilligorganisationerna.
2006 hette det nya statsrådet Gunilla Carlsson. Hon ville ha ”smartbistånd” i stället för ”pratbistånd”, resultat i stället för prat. Ett tidigare ”kravlöst” gammelbistånd som slängts ut i ”bottenlösa hål” utan ”resultattänk” skulle bort. Ordvalen från då känns igen i dagens formuleringar.
Men Gunilla Carlsson hade egentligen större planer:
– Får jag börja om från början med Sida?, ska enligt vad hon långt senare berättat ha varit hennes första fråga till statsministern, när hon hösten 2006 tillträdde som biståndsminister i Fredrik Reinfeldts då nya alliansregering.
Sju års kamp…
Vad Gunilla Carlsson riktigt ville göra och vilken ny biståndsförvaltning hon egentligen sökte mandat för har aldrig klarlagts. Om Johan Forssell bortom slagorden har mer långtgående planer återstår att se.
Hursomhelst fick Gunilla Carlsson nej. Statsministern gav klartecken för förändringar av den existerande organisationen men lägga ned Sida och skapa något helt nytt ville han inte. Gunilla Carlsson tog sig ändå an uppdraget och gav sig in på en till slut sju år lång kamp för att skaka om organisation och utmana personal för att ge biståndspolitiken vad som skulle komma att kallas en ”resultatagenda”. Kvalitet, effektivitet och måluppfyllelse skulle stå i centrum för styrning och utvärdering.
Hur det gick till, varför det ibland gick men oftast inte, skildrar och analyserar Göran Sundström med kolleger från den tvärvetenskapliga forskningsgruppen om offentlig förvaltning, SCORE, vid Stockholms universitet i en både lättillgänglig och väl strukturerad framställning (Brutet förvaltningskontrakt. Om metastyrning av svensk biståndsförvaltning. Studentlitteratur, 2022).
…men ingen ny biståndspolitik
Det blev en rörig och konfliktfylld tid och historia med chefsbyten, organisationsförändringar, utvärderingsmatriser och konsultrapporter som skapade sensationsrubriker. Men det blev ingen omgörning av biståndspolitikens innehåll och inriktning i linje med det ifrågasättande av hela verksamheten som en byråkratiskt slösaktig internationell välfärdspolitik till ofta politiskt korrupta och demokratiskt tvivelaktiga regimer, fast i fattigdom och biståndsberoende, som moderaterna framfört åren före valet och som den nya biståndsministern rimligen föreställt sig kunna göra något åt.
Tvärtom får läsaren av Sundströms framställning mer och mer intrycket att reformagendan besvärande mycket blev ytterligare en variation, i bästa fall en utveckling, av de modeller, styr- och målbegrepp som alltsedan 1960-talet i lätt skiftande skepningar diskuterats och prövats i den offentliga verksamheten över huvud taget; där hade biståndsförvaltningen sannerligen inte lidit brist på utvärderingar som de gamle i biståndsbranschen måhända väl kaxigt tog tillfället i akt att påpeka för den nya politiska ledningen.
”Resultatagendan” som upprepades till åtminstone förvaltningstjänstemännens leda under de här åren, framstår nog mest som en futtig suboptimering av de moderata ambitionerna att skapa en ny och annorlunda biståndspolitik. Samtidigt låg resultattänkandet och betoningen av ekonomisk effektivitet helt i linje med både millennieskiftets ekonomisk-politiska tidsanda i allmänhet och Reinfeldtregeringens alliansprogram med dess alla punkter att pricka av i synnerhet.
Det brutna förvaltningskontraktet
För att förstå det som sker åren från 2006 tillämpar Göran Sundström, som är förvaltningsforskare, inte biståndspolitikanalytiker, ett ramverk om metastyrning, där han skiljer på makro- och mikrostyrning, I det förra fallet är syftet större förändringar och reformer, i det andra justeringar av det befintliga. Makrostyrning innebär inrättande av nya organisationer och omfattande berättelser om förändring. Styrningen är övergripande och inte så tät i frekvens. Mikrostyrningen är däremot detaljerad, ofta informell och tätt förekommande. En bakomliggande förutsättning för att metastyrningen ska fungera är att det samtidigt finns en grundläggande samsyn och ett förtroende mellan politiker och förvaltning, och inom förvaltningens olika nivåer av departement och verk, om normer och föreställningar hur verksamhet och rollfördelning ska fungera. Det behövs ett förvaltningskontrakt där aktörerna har respekt för varandras avsikter, kunskaper och roller, inte skyller på varandra och tar sitt givna ansvar.
Som framgår av bokens titel är författarens tes att existerande förvaltningskontrakt inom biståndspolitiken bröts. Statsrådet hade sin uppfattning klar och ville ta kontrollen över tjänstemännen som hon betraktade som bundna till en gammal politisk agenda, Tjänstemännen misstror ministern och håller emot. Tonläget skruvas upp och blir både fientligt och desillusionerat, åtminstone i den offentliga debatten. Göran Sundströms framställning är här intressant och tankeväckande också bortom biståndspolitiken i sin analys av möjligheter och förutsättningar att över huvud taget genomföra politiska reformer på områden med en kunnig och stark ämbetsmannakår med bestämda uppfattningar.
Ingen budgetstyrning med enprocentsmålet
Enkelt uttryckt går det att säga att statsrådet hade en politisk ambition som skulle kräva makrostyrning men hon får hålla sig till mikrostyrning. Och mikrostyrning med dess täta, informella kontakter och signaler kräver en trygghet och ett samförstånd, som inte finns och som ingen av parterna med sina olika lojaliteter i det nya politiska läget egentligen ville ha. Det mest makronära grepp regeringen tillgrep blev att inte bara en utan två gånger byta generaldirektör för Sida.
Hade det då gått att helt omvandla biståndet och makrostyra mot nya biståndspolitiska mål åren 2006 och framåt? Kanske började egentligen övergripande förutsättningar finnas, då nog fler än traditionellt biståndsskeptiska moderater kunde konstatera att klassiska biståndsmottagarländer i Afrika verkade sitta fast i fattigdom och underutveckling, medan globaliseringens tillväxtvåg började skölja fram över stora delar Asien. Samtidigt hade redan betydande delar av biståndsverksamheten sedan tidigt 1990-tal omriktats mot Central- och Östeuropa för att stödja omställning till marknadsekonomi och västlig integration i vad som kom att kallas övergångsländer, något som inte minst moderaterna stod bakom.
Men själva enprocentsmålet var inte förhandlingsbart. Partipolitiskt hade det kanske allra störst stöd hos den ideella borgerligheten bland liberaler, kristdemokrater och centerpartister som också försett tidigare borgerliga regeringar med biståndsministrar som hållit sig till en bred samförståndslinje i biståndspolitiken. Att enprocentmålet, som just återupprättats av socialdemokraterna efter det sena 90-talets nedskärningar och sparprogram, skulle ligga fast från 2006 var allianspartierna eniga om och ett krav från de traditionellt biståndspositiva mittenpartierna.
Enigheten 2006 om enprocentmålet hade samtidigt kunnat ge förutsättningar för en mer avspänd diskussion mellan tillskyndare och kritiker om framtida. mer genomgripande reformer av biståndet. Men enprocentsmålets utformning passade också tidens budgettänkande om resultatstyrning för alla politikområden. Och att i grunden förändra en verksamhet som i tillväxttider årligen får betydande budgettillskott, kan aldrig vara lätt. Hur stora ambitionerna än kan ha varit för att skriva in resultatagendan i regleringsbreven, var ministern berövad det vanligtvis viktigaste av styrmedel, budgeten.
Utredningar inget för den som vill ha snabba resultat
Göran Sundström tror att Gunilla Carlson kunnat komma längre i sina ambitioner om hon börjat med att tillsätta en ordentlig SOU för att före en genomgripande reform få en grundlig genomgång, genomtänkta förändringsförslag och hållbar förankring av dem i ett nödvändigt förvaltningskontrakt. Men flera utredningar om svensk politik för global utveckling och arbetet med millenniemål inom FN fanns i början av 2000-talet redan att tillgå. Och för en politiker som vill få snabba och synliga resultat är en SOU inget lockande alternativ.
Dagens förutsättningar för utvecklingssamarbete och bistånd både internationellt och i Sverige har Mats Hårsmar just gått igenom grundligt här på Mänsklig säkerhet (”Biståndet minskar, fokus på Östeuropa, handel och migration” 14 mars). Vad gäller den nya regeringen och dess biståndsminister Johan Forssell, dess signaler och första budget är dagens kader av biståndshandläggare i förvaltning och frivilligorganisationer lika upprörda som deras kolleger för 15 år sedan. De protesterar mot att inte få ordentliga möten med statsrådet och att deras kunskaper och erfarenheter inte tas till vara av en politiker utan tidigare erfarenhet av området (det hade åtminstone Gunilla Carlsson).
Är paradigmskiftet ett självändamål?
Och den här gången har den politiska ledningen klippt till med en gång och tagit bort enprocentsmålet, om än till att börja med ganska blygsamt. Generaldirektören för Sida har direkt fått besked att hennes kontrakt inte kommer att förlängas. Som efterträdare den här gången söks avsiktligt någon med erfarenheter utanför biståndspolitiken, någon som vill se det sammanhang med utrikeshandel som regeringen efterlyser. Kanske har Johan Forssell av Ulf Kristersson fått de klartecken att ”börja om med Sida” som Gunilla Carlsson förvägrades av Fredrik Reinfeldt.
Allt ska ju innebära ett paradigmskifte med Tidöavtalets regering och för det räcker knappast ytterligare ett varv med resultatagendan för utvecklingssamarbetet. Att hamna i en ordentlig konflikt med biståndspolitikens förespråkare till vänster och i vad som finns kvar av den idealistiska politiska mitten kan nog till och med vara ett självändamål för den nya regeringens bestämmande högerflygel med och utan taburetter.
Ukraina – återställare för biståndspolitiken?
Men så har vi Ukraina. Stöd till Ukraina, inte bara militärt utan också civilt, ser regeringen som ett huvuduppdrag och blir inte motsagd av oppositionen. Enprocentsmål kommer sannolikt att behöva överskridas och gamla organisationer, både offentliga och frivilliga, tillgripas men knappast hinna resultatmätas på något avancerat nytt sätt för att detta åtagande ska kunna förverkligas. Kanske kan biståndsverksamheten finna fortsatt liv också i sina gamla former och givna förvaltningskontrakt genom att bäddas in i engagemanget för Ukraina. Förebilen finns i 1990-talets östbistånd.
Anders Mellbourn, ordförande i föreningen Mänsklig Säkerhet
Redaktör: Johan Schaar
Lämna ett svar