ANALYS Kan diplomati dämpa våldsspiraler och kärnvapenhot nu när misstro och militärmakt står i fokus och förtroendeskapande arbete åsidosätts? Diplomati har bilagt konflikter och slussat fram nya säkerhetsordningar i alla tider. Nu vill Putin med brutalt våld skapa en nygammal säkerhetspolitisk ordning. Men frågan är om inte detta mest kommer att gynna och påskynda Kinas utmaning av USA:s långvariga världspolitiska dominans.
Diplomati använts som konfliktlösning i tusentals år och krig måste generellt avslutas med att bittra fiender tvingats till förhandlingsbordet. Ibland uppnås hållbar fred och nya maktordningar etableras. Men historien visar också att förnedrande avtal kan bädda för hämnd och nya konflikter och framtvingad fred kan sluta i frusna konflikter eller fortsatt förtryck av minoriteter.
Grundläggande realiteter i diplomatiskt arbete är geografi och demografi: länder ligger där de ligger och stora resursstarka länder kan utnyttja asymmetrin vid förhandlingsborden, både när det gäller gränstvister och globala frågor som utnyttjandet av rymd och världshav.
Den diplomatiska verktygslådan
Verktygslådan för diplomater är mycket innehållsrik: att kunna sakfrågan och förstå parternas intressen och historiska bevekelsegrunder är avgörande liksom att kunna hänvisa till internationella konventioner som länder förbundit sig att följa, att ha språkkunskaper, social kompetens mm.
Diplomati innebär också att kunna utlova handelsförmåner, bistånd/utvecklingssamarbete, investeringar och förmånliga lån. Statsvetaren Joseph Nye har pekat på sådana påtryckningsmedel som del i länders ”soft power”.
Inom diplomatin krävs integritet och en god portion is i magen så att en förhandlare inte säljer ut viktiga värden för att nå snabba avgöranden. Att kunna stå emot ”bullying” från en aggressiv motpart är centralt. Det är t ex sorgligt att se hur den turkiske presidenten Recep Tayyip Erdogan gång på gång lyckas klämma åt alltför medgörliga svenska ministrar.
När används diplomati?
Diplomati används för att på daglig basis kommunicera och förhandla mellan statsledningar, för att lösa dispyter, jämka intressen och bistå svenska medborgare som behöver hjälp utomlands. Att skicka sändebud och upprätta ömsesidiga ambassader, konsulat och delegationer är avgörande för att skapa förtroende mellan länder, och har t ex inneburit överenskommelser om att etablera handelshus och tillåta religiösa församlingar att verka. Ett exempel på det senare är diplomatiska överenskommelser mellan Gustav III och Katarina den stora av Ryssland i fredsavtalet efter svensk-ryska krigen 1790. De ständigt återkommande gränskonflikterna mellan Sverige och Danmark under flera århundraden visar dock hur svårt det är att nå överenskommelser om hållbara fredsavtal.
Än mer komplicerat blir det förstås vid väpnade gränskonflikter som rör flera länder. Detsamma gäller vid intressekonflikter där många länder behöver komma överens i en sakfråga som t ex covid-hantering eller, som nu våren 2023, handla om ett FN-avtal om världshavens utnyttjande. I det senare fallet behöver såväl stora och små länders krav och behov tillgodoses och avvägningar göras mellan mer kortsiktiga ekonomiska intressen och långsiktiga klimat- och miljökrav.
En mycket vanlig s k knäckfråga som sällan får sin lösning förrän i sista minuten under en förhandling är den om ”burden-sharing”, dvs hur ”bördan” ska fördelas när det gäller ekonomiska bidrag från olika länder för att bekosta de åtgärder som anges i avtalen.
Historiska låsningar försvårar
Diplomatin ställs givetvis inför särskilda utmaningar vid konflikter kring landområden som är rotade i historiska motsättningar där flera parter hävdar rätt till marken. Ett känt exempel är serbernas åberopande av segern vid Trastfälten 1389 när de besegrade en osmansk arme. Liknande krav används av de israeliska bosättarna för att legitimera ockupationen av Västbanken. Och idag hävdar kolonialmakten Ryssland rätten till Ukraina – och fler stater än så.
I dagens värld har många diplomatiskt framförhandlade fredsavtal begränsad hållbarhet, och innebär ”frusna konflikter” snarare än hållbar fred. Det gäller inte minst i ryskdominerade annekteringar i exempelvis Moldavien och en rad fredsavtal i Mellanöstern.
Helt avgörande i bilaterala konflikter är ofta att bestämma NÄR diplomatiska åtgärder och förhandlingar ska inledas. Och på vilken nivå. När det gäller väpnade konflikter är det ofta en fråga om militär styrka på slagfältet: ingen vill ju pressas i en förhandling när motståndaren har ett stort övertag. Andra förhandlingar, som t ex rör handelsavtal, kan uppskjutas eller intensifieras beroende på förändrade politiska prioriteringar efter ett val i ett land när en ny regering tillträtt.
Just nu riktas ögonen, som ofta, mot nästa viktiga val i USA och det faktum att det redan nu finns republikanska toppolitiker som ifrågasätter om huruvida militärt och ekonomiskt stöd till Ukraina ligger i USA:s intresse. Farhågor om strypt amerikanskt bistånd efter ett maktskifte kan varav en faktor som driver på krav på fredsförhandlingar rörande Ukraina.
Historiskt om konflikter och diplomati som etablerar nya ”säkerhetsordningar”
Vår egen svenska, nordiska och europeiska historia präglas i hög grad av regionala konflikter med komplicerade diplomatiska lösningar.
Trettioåriga kriget i Europa under 1600-talet krävde diplomatiska förhandlingar under nästan halva kriget men ledde till slut till den Westfaliska freden. Detta fredsavtal kom i huvudsak att definiera en nästan sekellång period av hållbar fred, d v s en acceptans för den maktordning som etablerades.
Franska revolutionen, Napoleonkrigen och upproren mot adelns och kungahusens makt gav upphov till nästa stora fredsförhandling. Den avslutades i Wien 1815, där den österrikiske fursten Klemens von Metternich (jämte fransmannen Claude Maurice de Talleyrand) spelade en ledande diplomatisk roll. Den tidigare amerikanske utrikesministern och förhandlaren Henry Kissinger har lyft fram Metternichs diplomati som ett föredöme.
Berlinkongressen 1878 är ett exempel på diplomatiska slutresultat som enbart gagnade de starka europeiska kolonialmakterna. Förhandlingarna fördes över huvudet på de berörda områden europeerna stred om, särskilt i Afrika. Kongressen ledde till en uppdelning av västvärldens kolonier, bl a genom att nonchalant dragande av linjalraka gränslinjer rätt igenom markområden som splittrade både etniska grupper och riken.
Väl att märka fördes inga diplomatiska förhandlingar kring två andra stormakter som bredde ut sig vid denna tid, eftersom deras intressen inte krockade med andra stormakters. Det gällde dels Ryssland, dels Förenta staterna, som med våld lade under sig gigantiska områden och mindre folkgrupper, såväl öster-som västerut.
1900-talet
Första världskriget och de diplomatiska förhandlingar som ledde fram till freden i Versailles 1918 innebar krossandet av den angripande parten – det tyska riket – med krav på gigantiska krigsskadestånd. Det kan idag, givet västliga krav på hård bestraffning av den ryske presidenten Vladimir Putin, finnas skäl att påminnas om att tillintetgörandet av en part kan göda hämndbegär som snabbt leder till nya fruktansvärda krig. (Detsamma gäller f ö Irak och USA:s förnedring av Bath-partiet och det kaos det skapade.)
För övrigt kan noteras att Versaillesavtalet medförde upplösningen av tre stora imperier: det tyska, dubbelmonarkin Österrike-Ungern och det osmanska väldet. Men alltså inte det ryska, och inte det amerikanska, som båda blev starkare.
Lärdomarna från 1918 gjorde att freden efter andra världskriget blev mildare för Tyskland där ockupationsmakterna lät mängder av tyskar, även SS-män och nazister, leda landet i syfte att säkra en fungerande administration. Högt uppsatta diplomater i det amerikanska utrikesdepartementet sydde också ihop den s k Marhallplanen med enorma summor för återuppbyggnad av Tyskland och andra krigshärjade europeiska länder.
Sprängningen av atombomberna 1945 och segrarmakternas uppdelning av världen accentuerade det kalla krig mellan ideologier som präglades av kapprustning, terrorbalans och proxykrig på flera kontinenter. Tack ock lov pågick dock omfattande och konstruktiva diplomatiska nedrustningsförhandlingar. Dessa krävde stor teknisk expertis som inte bara kärnvapenmakterna, utan också mindre stater som Sverige besatt. Sverige bidrog genom skickliga diplomater och tekniskt kunnande till en rad avtal om rustningsbegränsningar, icke-spridning, förtroendeskapande besök för att kontrollera avtalens efterlevnad mm.
Dessutom har Sverige genom decennier bidragit med FN-soldater för att kyla ner konflikter på olika håll i världen, t ex på Cypern, i Libanon, Bosnien och Mali.
(del II av denna text publiceras tisdagen den 27 mars).
Gerd Johnsson-Latham, chefredaktör för www.manskligsakerhet.se
Gäst-redaktör och inspiratör till text om diplomati: Karin Henriksson, bosatt i USA och återkommande medarbetare i nätmagasinet
Lämna ett svar