Så kan EU bli en global aktör för hållbar fred och säkerhet

EU som fredsfrämjare

Tittar vi tillbaka över de senaste 70 åren av det europeiska samarbetets historia kan det tyckas oväntat att EU har gått från att vara en regional aktör med fokus på den inre marknaden till att utvecklas till en global aktör som även eftersträvar en gemensam “försvarsunion” och “Ett EU som försvarar”. Tanken med EU var ju ursprungligen att främja fred på kontinenten genom interdependens, det vill säga ömsesidigt ekonomiskt beroende som höjer tröskeln för medlemsstaterna att starta ett krig med varandra. Eller som man brukar säga, länder som handlar med varandra krigar inte. Men EU:s roll har sedan dess grundande successivt förändrats, både sett till dess geografiska inflytande och till dess fokusområden.

EU har utökat sitt inflytande i världen främst genom sin normativa makt. Begreppet Normative Power Europe (NPE) som myntades av Ian Manner beskriver EU som en idémässig aktör som kännetecknas av gemensamma principer och verkar för att sprida normer inom internationella relationer. Dessa normer främjar EU internt genom de så kallade Köpenhamnskriterierna – politiska, ekonomiska och administrativa kriterier som en europeisk stat måste uppfylla för att kunna bli medlem i unionen – samt externt genom exempelvis kravställningar i handelsavtal, bistånd, medling, med mera. En av dessa normer har varit fredsfredsfrämjande.

I EU-fördraget från 1993 fastställs en tydlig ambition för unionen att vara en global freds- och säkerhetsaktör med målet “att främja fred, dess värderingar och människors välbefinnande” (artikel 3) och ansvaret “att bevara fred, förebygga konflikter och stärka internationell säkerhet” (artikel 21.2). Att leverera denna ambition har varit en drivkraft bakom EU:s globala strategi för utrikes- och säkerhetspolitiken, EUGS, som är unionens vägledande dokument för utrikespolitiken. Denna roll har förknippats med EU till den graden att unionen tilldelades Nobels fredspris år 2012 med motiveringen: “for over six decades contributed to the advancement of peace and reconciliation, democracy and human rights in Europe”. (1) Fredsfrämjande har på olika sätt stått i centrum för den europeiska integrationen sedan starten, men konkreta engagemang i konfliktförebyggande och fredsbyggande (CPPB) i tredjeländer uppstod först på 2000-talet.

EU styrkor i tredje land

Kriget på Balkan under 1990-talet, som upphörde först med USA:s inblandning, gjorde det tydligt att EU behövde fler kapaciteter för att själv kunna bevara freden på sin egen kontinent.

Ett antal säkerhets-, försvars- och fredsskapande uppgifter som från början gavs till Västeuropeiska unionen (WEU) i juni 1992 införlivades senare i EU-fördraget genom Amsterdamfördraget år 1997. Dessa krishanteringsuppgifter, benämnda som Petersbergsuppgifterna, gav EU mandat att självständigt genomföra humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbevarande insatser

och militär krishantering. För att klara av att faktiskt utföra dem behövdes dock kapacitet till självständigt agerande, varför medlemsstaterna år 1999 beslutade sig att skaffa sig militära styrkor.

EU:s roll som konflikthanterare förverkligades i samband med de första civila uppdragen och militära operationerna som utplacerades 2003 i före detta jugoslaviska republiken Makedonien (FYROM) och Bosnien och Hercegovina (EUFOR), och några år senare även med rättsinsatsmissionen i Kosovo (EULEX). Framgångarna i dessa missioner gjorde det möjligt för EU att fullgöra civila krishanteringsuppgifter, som komplement till NATO:s militära funktion. EU: s operativa stöd för CPPB intensifierades i och med införandet av “EU:s övergripande strategi för externa konflikter och kriser” år 2013 samt genom antagandet av “EU:s globala strategi för utrikes- och säkerhetspolitik” år 2016.

I den senare talas det flitigt om ett “integrerat tillvägagångssätt” till externa konflikter och kriser, utifrån tre dimensioner. (2) För det första betonas multilaterala åtgärder som innebär att EU aktivt engagerar medlemsstater, internationella partners och civilsamhällesorganisationer på plats. För det andra handlar det om att implementera flernivåstrategier för att överbrygga åtgärder på lokal, nationell, regional och global nivå. Och slutligen syftar det integrerade tillvägagångssättet också till att formulera och genomföra konfliktförebyggande och fredsbyggande insatser i alla konfliktfaser, från tidig varning till krishantering, stabilisering och återhämtning.

EU:s utrikestjänst (EEAS) har flera instrument till sitt förfogande för att agera konfliktförebyggande. För att tidigt kunna identifiera risker för våldsamma konflikter och för att möjliggöra tidiga åtgärder har ett “Early Warning System” (EWS) utvecklats, ett verktyg som bidrar till att kunna prioritera situationer med risk för våldsamma konflikter i tredje länder. (3) EU är på så vis snabb på att identifiera och analysera konflikter och kriser. Beslut om att EU ska ingripa vid en kris eller konflikt utanför EU tas dock av EU-ländernas stats- och regeringschefer i Europeiska rådet och ministrar från EU-ländernas regeringar i ministerrådet. Till skillnad från andra politikområden i EU krävs det inom GUSP att alla EU-länder är eniga om besluten. Beslutsfattandet inom politikområdet är med andra ord mellanstatligt med enhällighet som norm och möjligheten för varje enskilt land att använda sin vetorätt.

Kravet på enhälligt beslutsfattande kan förvisso kringgås med ett så kallat “konstruktivt avstående” som är en formell deklaration av ett land som avstår från att implementera beslutet och som innebär att andra länder inte hindras från att agera. Exempelvis fattades beslutet om att initiera det civila uppdraget EULEX i Kosovo år 2008 med denna metod, då Cypern inte ville delta. (4) Mer nyligen har försvarsministrarna från 14 medlemsstater (Österrike, Belgien, Cypern, Tjeckien, Tyskland, Grekland, Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Slovenien och Spanien) återupplivat ett tidigare förslag om en europeisk militär snabbinsatsstyrka. Detta skulle innebära att EU-länderna med kort varsel kunna skicka ut insatsstyrkor till konfliktområden. Problemet med detta, som med mycket annat i GUSP, är kravet på enhällighet. Det vore bättre att kunna fatta beslut med en form av kvalificerad majoritet som utgörs av 55 procent av länderna (i nuläget 15 av 27 länder) med minst 65 procent av EU:s totala befolkning.

Enhällighetsprincipen har visat sig vara ineffektiv i utrikespolitik, försvar och säkerhetsfrågor, inte minst gällande konflikthantering. Det är ett område där en snabb reaktion behövs och där en stor reaktionskapacitet är avgörande inom timmar. Därför bör en stärkt global roll för EU också innebära ett effektivare beslutsfattande inom dessa områden.

EU:s säkerhetspolitiska ambition växlas upp

Som ny ordförande för EU-kommissionen var Ursula von der Leyen, Tysklands tidigare försvarsminister, tidigt tydlig med att hon hade ambitionen att utveckla EU till en försvarsunion. Ett steg i denna riktning var upprättandet av generaldirektoratet för försvarsindustri och rymdfrågor (DG Defis) som numera leder EU- kommissionens arbete med frågor som gäller försvarsindustrin och rymdsektorn. Och även om det egentligen har funnits europeiska ambitioner om en gemensam säkerhets- och försvarspolitik sedan 1950-talet har flera medlemsstater motsatt sig detta. Därför föll dessa idéer snabbt i glömska och fokusområdena blev istället sådant som ekonomisk integration och inre marknad.

Grunden för en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, lades först i och med att Fördraget om Europeiska unionen (FEU), även känt som Maastrichtfördraget, trädde i kraft år 1993. EG, det vill säga Europeiska gemenskaperna, blev därigenom till EU. Samarbetet delades upp i tre pelare, bland annat i den “Gemensamma Utrikes-och Säkerhetspolitiken” (GUSP) som sågs som ett verktyg att ytterligare stärka EU:s identitet utåt och visade på unionens vilja att vidare samordna intressen. Detta utmynnade senare, vid millennieskiftet, till en gemensam säkerhets- och försvarspolitik (GSFP) vars syfte var att bevara fred, stärka internationell säkerhet, främja internationellt samarbete samt utveckla och upprätthålla demokrati, rättsstatsprincipen och respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Samtidigt skapades också posten som hög representant för GUSP, en roll som i dag innehas av spanjoren Josep Borell och som innebär övergripande ansvar för unionens utrikes frågor och säkerhetspolitik.

Den första gemensamma säkerhetsstrategin formulerades först år 2003. Detta blir en milstolpe; det är första gången medlemsländerna presenterar gemensamma strategiska mål för att främja fred runt unionen samt identifiera såväl yttre som inre hot mot medlemsstaterna. Strategin belyser hot som massförstörelsevapen i Mellanöstern, terrorism och oönskad migration, och föreslår därför handel, bistånd och samarbete som lösningar. Samtidigt skulle EU också inta en mer aktiv och samordnande roll i säkerhetsfrågor. EU skulle öppna upp försvarsindustrierna för mer samarbete samt styra upp gemensamma civila och militära insatser.

Med Lissabonfördragets införande 2009 lades grunden för många av de förslag som kommit de senaste åren inom försvarsområdet, och som förknippas mer med EU:s militära kapacitet eller “hårda makt”. Bland annat tillkom en gemensam försvarsklausul som går ut på att länderna ska bistå varandra vid ett väpnat angrepp och en solidaritetsklausul som utlovar hjälp vid terrorattacker eller andra katastrofer. I de nya skrivelserna ökade EU:s mandat inom försvarsområdet.

När Frederica Mogherini, EU:s dåvarande höga representant, presenterade unionens nya globala strategi i juni 2016 befann sig världen i en helt annan geopolitisk verklighet jämfört med kontexten för den förra strategin från 2003. EUGS symboliserade dels unionens strävan efter större enighet mot bakgrund av Storbritanniens beslut om utträde ur unionen. Storbritannien har dessutom tidigare stoppat flera överstatliga initiativ, bland annat vad gäller ett fördjupat försvarssamarbete, vilket ledde till att främst Frankrike och Tyskland nu såg ett tillfälle att driva frågan på nytt. Dels utgjorde strategin en anpassning till den betydelsefulla transformation som global politik har genomgått sedan den föregående strategin från 2003. Rysslands ökade aggression och annekteringen av ukrainska Krimhalvön, krig i mellanöstern, nationalismens frammarsch och osäkerheterna i de transatlantiska relationerna under president Donald Trump utgjorde andra utlösande faktorer.

De fem vägledande prioriteringarna i den nya globala strategin blev därför unionens säkerhet; statlig och social motståndskraft mot öster och söder; en integrerad strategi för konflikter och kriser; kooperativa regionala ordningar; och global styrning för 2000-talet. (5) Dessa anses viktiga i en värld som de senaste åren blivit alltmer icke-liberal, splittrad och instabil.

Det nya strategiska narrativet förverkligas

Kort efter att den globala strategin lanserades presenterades en rad initiativ och förslag för att förverkliga den. Bland annat en konkret implementeringsplan, EU-kommissionens handlingsplan för försvarsområdet samt konkreta förslag till ett fördjupat samarbete mellan EU och Nato. Under 2017 bildades även nya europeiska myndigheter som skulle ansvara för genomförandet, däribland CARD, PESCO, EDF och MPCC. Den koordinerade försvarsöversynen, CARD, bildades för att öka transparensen och harmoniseringen mellan medlemsstaternas försvarsplanering genom årliga rapporter av den europeiska försvarsförmågan och kartläggningar av potentiella samarbetsområden. Med det permanenta strukturerade samarbetet, PESCO, vill EU förstärka och koordinera den europeiska förmågeutvecklingen genom frivilliga projekt. Och tanken med den europeiska försvarsfonden, EDF, är att öka europeiska försvarsföretags konkurrenskraft och effektivitet genom att stödja finansieringen av europeisk forskning och utveckling av försvarsförmåga, där även lämpliga PESCO-projekt kan inkluderas. Tillsammans ska dessa institutioner bidra till EU:s strategiska autonomi, men parallellt också stärka EU:s säkerhetspolitiska roll i världen.

Denna externa ambition blir kanske tydligare i ett annat initiativ. För att öka medlemsstaternas interoperabilitet, det vill säga förmåga att multinationellt kunna fungera tillsammans, vid gemensamma utplaceringar av styrkor, inrättade EU i juni 2017 ett permanent militärt kommandocenter inom ramen för dess militära stab. (6) Staben faller i sin tur inom ramen för den Europeiska utrikestjänsten (EEAS) som är EU:s diplomatiska myndighet och som inrättades genom Lissabonfördraget år 2009. Den så kallade militära planerings- och ledningskapaciteten (MPCC), även känt som ledningskapaciteten, kan ses som ett slags militärt högkvarter med säte i Bryssel. Den har befäl över EU:s ”icke- verkställande” (rådgivande) militära uppdrag, såsom utbildningsuppdrag i partnerländer. I grund och botten syftar den till att ge stöd och kontroll till befälhavare och militär på missionerna.

EU har för närvarande tre sådana utbildningsuppdrag: EUTM i Somalia och Mali samt EUTM RCA i Centralafrikanska republiken. I Somalia syftar uppdraget till att stärka landets övergångsregering och andra institutioner. I Mali bidrar EU till att återbygga landets säkerhetsstyrkor och stärka deras operationella behov. I Centralafrikanska republiken handlar det om att stötta deras regering i att genomföra en genomgående reform av landets säkerhetssektor. Ledningskapaciteten kan i denna kontext låta som en onödig byråkratisering, men den utgör snarare en viktig pusselbit som fyller en lucka i EU:s koordinering av militära uppdrag. Med sin strömlinjeformade kommandokedja från politisk nivå ner till uppdrag i fält bidrar MPCC till att EU vid en kris eller konflikt kan reagera snabbt och effektivt samt till att utbildningen av soldater i EU:s partnerländer förbättras.

Däremot brister EU:s engagemang i tredjeland, likt FN och enskilda länder, utifrån ett långsiktigt perspektiv. Detta illustrerar inte minst den politiska utvecklingen i Mali som kontinuerligt har gått i fel riktning trots att landet under nio års tid har fått massivt bistånd och stöd från omvärlden, däribland av EU. (7) För att främja en hållbar fred och säkerhet i världen och därigenom stärka sin globala säkerhetspolitiska roll bör EU även ställa hårdare krav på sina partnerländer. Här spelar biståndet en avgörande roll som ett av unionens viktigaste utrikes-, säkerhets- och utvecklingspolitiska verktyg. I Malis fall bör EU, mot bakgrund av landets två militärkupper och fem regeringar inom loppet av ett år, frysa EU- biståndet till dess att trovärdiga, inkluderande och demokratiska val hållits inom kravställd tid. Det handlar i grund och botten om att tydligt villkora EU:s stöd med politiska reformer som säkerställer demokrati och mänskliga rättigheter, kontinuerligt uppfölja villkorens efterlevnad och införa sanktioner när det behövs. Utan kännbara konsekvenser saknar EU:s krav tillräckliga incitament.

Som framgår ovan har EU utvecklat många initiativ för att stärka medlemsländernas gemensamma militära kapacitet och agerande. Dock har EU ännu ingen egen armé utan använder sig av trupper från EU-länderna för specifika uppdrag. Med det sagt kan ett gemensamt försvar uppstå när Europeiska rådet, som består av EU-ländernas stats- och regeringschefer, enhälligt beslutar om det. Att inrätta en gemensam försvarsunion är nämligen förankrat i Lissabonfördragets artikel 42. Dessutom är en klar majoritet, 55 procent, av EU-medborgarna för inrättandet av en EU- armé. (8) Den främsta fördelen med detta är att EU skulle kunna agera snabbare och mer effektivt och därmed bli en trovärdig och handlingskraftig aktör på den internationella arenan.

Från mjuk makt till principiell pragmatism

Dessa nya institutioner och verktyg som tillkommit inom försvars-, säkerhets- och utrikesområdet kan ses som en förskjutning av EU:s roll i världen. Inför sitt tillträdande som kommissionsordförande konstaterade Ursula von der Leyen att “soft power” inte längre är tillräckligt om EU vill ta plats på världsarenan. Mjuk makt, som det kallas på svenska, är ett relativt nytt begrepp som utvecklades av statsvetaren och Harvardprofessorn Joseph Nye i slutet av 1980-talet. Enligt den ursprungliga definitionen beskriver begreppet förmågan att förändra någons beslut eller uppnå det man vill genom attraktionskraft snarare än genom tvång. Konkret kan det ses som en metod som uppnår önskade resultat genom fredliga diplomatiska strategier som att erbjuda ekonomiskt stöd eller att locka med attraktiva värderingar, kultur och utrikespolitik. Detta står i kontrast till “hård makt”, som tvingar samarbete genom hot om militärt ingripande, krig, ekonomiska sanktioner och dylikt. (9)

Att EU under de senaste åren rekordsnabbt utvecklat sitt försvarssamarbete, och därmed sin hårda makt, kan ses i ljuset av bland andra von der Leyens insikt om EU:s potentiella roll i denna förändrade världsordning. EU:s utrikespolitik bygger på den liberala världsordningen, Pax Americana, som dominerat sedan andra världskriget. Det handlar om principer som internationella normer, global styrning, demokrati, marknadsekonomi/kapitalism och effektiv multilateralism. Men i takt med att denna regelbaserade ordning utmanas allt mer på olika håll samtidigt som USA:s dominanta ställning i den försvagas, ställer det högre krav på EU att försvara den ordning som tjänat Europa väl och inte minst genom mera tvingande medel. Med det sagt förblir de mjuka maktmedlen relevanta, varför man snarare talar om behovet av “smart power”, eller smart makt, som är en kombination av hårda och mjuka maktmedel. Mjuka maktmedel, som EU:s regionala partnerskap och biståndspolitik, riktar in sig på underliggande politiska förutsättningar i konfliktdrabbade länder och är därför fortsatt viktiga för att skapa en hållbar fred och säkerhet.

Exempelvis arbetar EU för att vara en ansvarsfull granne. Öster och söder om unionens gränser ligger många länder som har genomgått – eller fortfarande genomgår – dramatiska politiska förändringar till följd av självständighetskrig. För att stötta deras övergång till fullfjädrad demokrati syftar den europeiska grannskapspolitiken till att upprätthålla starka och vänliga relationer med länder vid unionens gränser. Med samarbetet öppnar EU upp för handel och samarbete inom många politikområden – däribland migrations- och viseringsfrågor – i utbyte mot att partnerlandet inför demokratiska och ekonomiska reformer.

Dessa partnerskap har dock haft blandade framgångar. (10) Inom exempelvis Östliga partnerskapet, som lanserades 2009, har det primära målet varit att underlätta övergången till en demokratisk styrning i Ukraina, Belarus, Moldavien, Georgien, Armenien och Azerbajdzjan. I Moldavien, Georgien och Armenien går det tydligt i rätt riktning, men partnerskapet har ännu inte gett fullt önskat resultat. Kriget i Ukraina är en svår utmaning för landet, men demokratin står ändå stadigt och det ukrainska folket har röstat för politiker med budskap kring anti-korruption. Tittar vi på Belarus och Azerbajdzjan tillåts länderna fortfarande att styras av auktoritära regimer trots de fördelar som Östliga partnerskapet erbjuder för att de ska tvingas bort från makten. Det största bakslaget emot Östliga partnerskapet kom dock sommaren 2021, när Belarus diktator Aleksandr Lukasjenko aviserade att han ämnade att ta, och sedermera tog, landet ur samarbetet.

Målet med partnerskapet är att uppmuntra uppbyggnaden av demokratiska institutioner och god styrning i Östeuropa genom gynnsamma handelsavtal som ska främja ekonomisk tillväxt genom bland annat direkta stöd från EU inom institutionell uppbyggnad, social- och miljöpolitik samt mänskliga rättigheter. Men dessa incitament tycks inte räcka till. I de flesta fall överväger kostnaderna – som kan vara ekonomiska och/eller politiska – för att genomföra liberala reformer fördelarna som erbjuds av EU. (11) Antingen är incitamenten för generiska, och tar som sådana inte hänsyn till ländernas unika behov, eller så fungerar inte partnerskapen som verktyg i sig, åtminstone på lång sikt. Istället skulle partnerskapen exempelvis kunna innehålla tydliga mekanismer som leder till en kandidatprocess.

En ny utvidgning är dock inte på agendan. EU verkar snarare ha va valt en annan väg. Det indikerar den globala strategin som istället för att tala om EU:s mjuka makt lanserar konceptet “principiell pragmatism”. Med denna princip, som vid första anblick tycks vara självmotsägande, vill EU inta ett mer strategiskt perspektiv i sin mjuka makt. Konkret handlar det om att främja värderingar och intressen där det är realistiskt att lyckas utifrån den lokala kontexten. Det som inte framgår av konceptet är dock vad som ges företräde – värderingar som demokrati, rättsstatens principer och mänskliga rättigheter eller pragmatiska realpolitiska analyser – utan det tycks avgöras från fall till fall.

Denna otydlighet, kring det pragmatiska perspektivet, får hursomhelst inte bli för relativiserande/relativistisk och resultera i en mer tolerant inställning gentemot auktoritära regimer. Detta skulle kunna vara möjligt med stater som Ryssland och Kina i och med att det råder olika uppfattningar mellan medlemsländerna om hur de ska hanteras. (12) Oavsett hur EU:s användning av normativa maktmedel utvecklas förblir EU:s partnerskap en viktig manifestation av EU:s mjuka maktstrategi för utrikespolitiken. Den syftar till att främja europeiska värderingar hos EU:s östeuropeiska grannar genom incitament och skapandet av närmare band mellan partnerländerna.

Med stor makt kommer stort ansvar

Vi behöver ett enat och starkt EU mer än någonsin. Det behövs för fred och säkerhet på såväl vår egen kontinent som i fragila stater runtom i världen. Utöver sitt egenvärde är fred och säkerhet dessutom en förutsättning för alla andra hållbarhetsmål – från att fokusera på kvinnors och barns rättigheter till att bekämpa klimatförändringar.

Genom att bottna i multilateralism och respekt för den regelbaserade världsordningen har EU rätt förutsättningar för att lösa växande transnationella utmaningar på ett hållbart sätt. Bland annat inom klimat, demografi, pandemier, teknologisk utveckling – utmaningar som drabbar svaga stater och regioner som värst. Och samtidigt som vi i Europa arbetar för att minska våra egna sårbarheter måste vi ta en aktiv roll i att understödja de sköra och konfliktdrabbade stater och regioner som är mest utsatta för manipulation och destabilisering. Detta är EU:s ansvar som en växande stormakt.

Men för att bli en effektiv global aktör behöver EU för det första vässa sina befintliga verktyg, exempelvis genom att införa ett flexiblare röstningsförfarande i utrikespolitiken och att ställa hårdare krav i biståndspolitiken, som diskuterades tidigare. För det andra måste nya verktyg introduceras, som de senaste års initiativ som syftar till att öka EU:s hårda makt. Denna breddning är nödvändig för att EU ska kunna vara en trovärdig och effektiv global aktör och inte endast en bidragsgivare, eller som EU:s före detta kommissionsordförande Jean-Claude Juncker konstaterade i sitt linjetal 2018: “the EU is a global payer, but must also become a global player”. (13)

EU som en global aktör, med vassare och en bredare repertoar av åtgärder, får då strategisk autonomi. Det finns få begrepp som är mer populära i Bryssel än detta. “Effektiv strategisk autonomi”, “smart strategisk autonomi”, “öppen strategisk autonomi” – variationerna är många och har olika innebörd. Men i grund och botten borde det handla om att förbättra EU:s gemensamma förmåga i syfte att underlätta samarbete med andra aktörer, och inte om strategisk isolationism som det ibland framställs som.

För EU är fred och säkerhet en stor del av dess existensberättigande. Unionen skapades i detta syfte och tjänar på att främja denna utveckling globalt. Men för att lyckas med ambitionen att bli en handlingskraftig global aktör för fred och säkerhet behöver vi kunna agera gemensamt på alla fronter. Fokus bör därför ligga på att undanröja de hinder som i dag sätter käppar i hjulen för effektiva beslut samt fortsätta stärka och bredda samarbetet både mellan medlemsstaterna och med EU:s partneraktörer.

Ulla Lovcalic
Försvars- och säkerhetspolitisk talesperson för Liberala ungdomsförbundet. Hon läser masterprogrammet Politik och krig vid Försvarshögskolan och arbetar som projektledare på Säkerhets- och försvarsföretagen.