Sverige som OSSE-ordförande: säkerhetsproblem och kärnvärden i centrum

ANALYS Säkerhetspolitik kräver att man försöker lära av det förflutna i ett långt tidsperspektiv och tänka strategiskt. Det är en utmaning som Ann Linde och hennes stab möter som OSSE-ordförande 2021. Att hålla organisationen igång är inte tillräckligt även om det var en framgång att en ny generalsekreterare och ett antal viktiga institutionschefer kunde utnämnas i slutet av 2020. 

Ingenting kan numera tas för givet på det sätt som var vanligt under de ”goda åren” efter Berlin-murens fall 1989. Risken att behöva starta om från början är uppenbar. ESK, den europeiska konferensen för säkerhet och samarbete (som då var namnet), var fram till det kalla krigets slut en regeringskonferens utan ett permanent sekretariat och utan fältverksamhet. Demokrati var ännu inte ett accepterat begrepp. Det som 1994 blev Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE, kan lamslås med relativ kort varsel om någon stat beslutar sig för det. Alla beslut kräver enhällighet. 

I början av 90-talet fanns ett utbrett hopp om att demokrati, mänskliga rättigheter och rättstatlighet kontinuerligt skulle förstärkas under kommande år. Det fanns upp- och nedgångar i olika delar av OSSE-regionen, men utvecklingen i stort verkade peka åt rätt håll. Regionala konflikter var koncentrerade till vad svenskar kunde uppfatta som periferin i OSSE-området – på Balkan, i Kaukasus och Centralasien.

I viktiga avseenden har OSSE haft betydelse för militär säkerhet, också för Sverige

Några år in i det nya millenniet signalerade revolutionerna i Ukraina och Georgien att de gynnsamma trenderna höll på att vända. 

Spänningen i och runt Belarus har i början av 2021 fört frågan om konfliktförebyggande och konfliktlösning nära svenska gränser. Att försöka upprätthålla ett eldupphör i Ukraina är fortfarande ett viktigt mål. Så också i Moldavien. Den militära konflikten och det humanitära lidandet i och runt Nagorno Karabakh illustrerar än en gång konflikternas destruktiva potential.

Den tekniska utvecklingen för risker och konflikter närmare inpå oss

Avståndet till Sverige har förkortats ytterligare på grund av den snabba tekniska utvecklingen av vapen och andra maktinstrument, inklusive i cyberrymden. Ökningen av hastighet och räckvidd har dramatiskt förändrat förhållandena på det potentiella slagfältet, redan i gråzonen mellan krig och fred. 

Det faktum att annektering av en del av en deltagande stats territorium, Ukraina, har ägt rum med ryska militära medel under det senaste decenniet ses som en stark varningssignal. Krimannekteringen förblir ett öppet sår.

OSSE viktigt för förtroendeskapande åtgärder

Att höja tröskeln för angrepp mot Sverige och andra stater måste i detta läge kompletteras med förtroendeskapande åtgärder. Här spelar OSSE fortsatt en viktig roll. OSSE erbjuder en möjlighet för staterna från Vancouver till Vladivostok att arbeta tillsammans på likställt sätt, inklusive med Ryssland och USA.

Under de första åren efter det kalla kriget tappade många svenskar OSSE ur sikte allteftersom EU och Nato utvidgades, liksom även Europarådet. När denna utvidgningstrend började utmanas på allvar, inte bara av Ryssland utan också  av Turkiet, blev behovet av att återupprätta en övergripande dialog mer pressande.

Sverige stödde därför de ansträngningar som den tyska OSSE-ordföranden, den dåvarande utrikesministern Steinmeier, inledde 2016 att få till stånd en strukturerad dialog med representanter från huvudstäder. Sverige arbetade också hårt för att stödja ansträngningarna att aktivera rustningskontrollarbetet inom OSSE för att hålla Wien-dokumentet och Open Skies-fördraget livskraftigt och fungerande.

Att skydda den europeiska säkerhetsordningen 

Ann Lindes första prioritet för sitt ordförandeskap är mot denna bakgrund att skydda den europeiska säkerhetsordningen. Men vad betyder det? I första hand är det naturligtvis en fråga om att återställa respekten för deltagarstaternas territoriella integritet och suveränitet. Men just i detta nätmagasin som handlar om mänsklig säkerhet är det viktigt att notera att frågor om demokrati, mänskliga rättigheter och rättstatlighet är en del av själva kärnproblemet. 

Ryssland och flera andra medlemmar i OSSE beskriver fredlig politisk opposition och civilsamhällets ansträngningar som hot mot säkerhet och samhällsstabilitet och fängslar egna oppositionella. Detta är naturligtvis inget nytt jämfört med perioden i slutet av det kalla kriget när namn på oppositionsledare som Lech Walesa och Vaclav Havel höjde beredskapsnivån i flera huvudstäder i den tidigare Warszawapaktregionen. Men nu är detta explicit inskrivet i militära doktriner.

Brett samarbete och mänskliga rättigheter uppfattas av ledningarna i ett antal viktiga huvudstäder alltmer som oförenliga mål. Helst vill ett antal statsledningar i världen – inklusive i Ryssland och Kina – att samarbete inte kopplas till frågan om värderingar. Även Trump-administrationen fokuserade i ökad utsträckning på makt snarare än humanitära värden och på inhemska prioriteringar snarare än internationella förpliktelser. 

OSSE grundades för dialog och förtroendeskapande, men idag angrips själva grundvalen för civilsamhällets engagemang inom ramen för OSSE. För ordförandeskapet innebär detta en svår utmaning. Det bli en fråga om att hantera grundläggande meningsmotsättningar och betydande konflikter utan att äventyra freden i Europa.  Detta kan bara ske genom samarbete inom väl avgränsade områden.

Stora utmaningar för det svenska ordförandeskapet

OSSE:s värderingsgrund är oundgänglig för Sverige. Normerna och åtagandena stärktes i Parisstadgan 1990. De avspeglas i juridiskt bindande åtaganden för Sverige och andra medlemsstater i flera internationella sammanhang och omfattar vad som i OSSE tidigt definierades som ett heltäckande säkerhetsbegrepp.

Detta förklarar i hög grad Sveriges andra centrala prioritering under ordförandeskapet – att värna om det breda säkerhetsbegreppet. Dessutom har enligt den svenska regeringen OSSE:s ambitioner om jämställdhet mellan kvinnor och män varit för låga. Att ta strid i genusfrågor innebär idag att man måste vara redo för friktioner med politiska ledare både inom EU (särskilt i Ungern samt i Polen, som f ö kommer att efterträda Sverige som ordförande i OSSE) och utanför EU. 

Till bilden hör också att få EU-länder har visat sig vara immuna mot uppkomsten av populism efter migrationskrisen från 2015. Frågan om efterlevnad av OSSE:s åtaganden rör  inte bara länder i öst utan också länder i väst.

Ordförandeskapet kan stärka OSSE genom konkret arbete i fält kring ekonomi och klimat 

Utmaningar som Sverige står inför 2021 sträcker sig mycket längre än att vägra att ge efter på OSSE:s grundläggande åtaganden. Ordföranden behöver arbeta aktivt med OSSE:s institutioner och direkt med OSSE:s fältmissioner för att identifiera potentiella samarbetsområden i det nuvarande frostiga politiska klimatet. Detta har blivit ett viktigt mål under den serie av fältbesök  som Ann Linde och hennes speciella representanter genomför. Till en del handlar detta om OSSE:s andra dimension, ekonomi och miljö. Många deltagande stater ser ett aktivt OSSE-engagemang i OSSE:s andra dimension nödvändig för att rättfärdiga OSSE-närvaro på deras territorium. Här finns också ett handlingsutrymme inte minst när det gäller kvinnors ekonomiska egenmakt.  

Att vara OSSE-ordförande kräver stor kreativitet 

Det kan tyckas att allt är omöjligt i en internationell situation som den nuvarande. Trots detta måste alla stenar vändas för att hitta vägar framåt:  

• Att fokusera på procedur – att skapa enighet om vad som skall förhandlas
• att arbeta lokalt
• att vara verksam i mindre omtvistade samarbetsområden, särskilt i andra dimensionen
• att försöka fokusera på gemensamma hot och utmaningar, särskilt transnationella hot
• att försöka skapa en dialog mellan huvudstäder snarare än bara i huvudkontoret i Wien
• att bearbeta informella kommunikationskanaler vid sidan av formella.

Att vara ordförande för OSSE och att senare under 2022 vara en medlem av OSSE:s trojka kommer att kräva fortsatt betydande insatser från Sverige.

Lars-Erik Lundin
Medlem av det ideella OSSE-nätverkets styrelse och tidigare EU-ambassadör i OSSE.

Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.

Fler texter om de ämnen som tas upp i denna text finner du om du klickar på taggarna nedan. Du kan även hitta fler artiklar av denna författare genom att klicka på namnet högst upp på sidan. 

Redaktör: Gerd Johnsson-Latham, klimat och säkerhet; kvinnor, fred och säkerhet.