ANALYS Sverige tar 2021 över ordförandeskapet i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE. Det är andra gången sedan 1993, då Sverige stod utanför EU och OSSE var en konferens snarare än en internationell organisation. Nu möter Sverige stora utmaningar med långt mer negativa förtecken. Ett paradexempel är EU-medlemmen Ungern. Hur kan Sverige som ordförande hantera problemländer?
Vem tackar numera en ordförande i OSSE?
Det första historiska toppmötesdokument för OSSE, Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, ”Slutakten i Helsingfors”, tillkom redan under det kalla kriget 1975. I början av 90-talet byggdes ett ramverk av normer upp inom OSSE som blevviktiga både inom och utanför EU och som ligger till grund för överenskommelser i många andra sammanhang, till exempel mellan NATO och Ryssland.
Så sent som vid OSSE:s toppmöte i Astana 2010 bekräftades alla gjorda åtaganden inom OSSE inklusive den historiska så kallade Moskvamekanismen som klargör att mänskliga rättigheter inte är en inre angelägenhet för deltagarstaterna.
För civilsamhället var åtaganden som gjordes inom ramen för OSSE, eller som det då hette ESK (Europeiska Säkerhetskonferensen) en viktig inspiration för frihetsledare som Vaclav Havel i dåvarande Tjeckoslovakien och Lech Walesa i Polen.
Det Sverige kunde bidra med under 90-talet första år var inte minst att hjälpa till att bygga upp ett ramverk inom OSSE med ett antal rätt självständiga institutioner som sa ifrån när enskilda deltagarstater inte efterlevde överenskomna åtaganden – som alla hade beslutats enhälligt, med konsensus, även om de i regel inte var juridiskt bindande. Detta ramverk finns kvar, om än under starkt tryck från politiska ledare som försöker säkra sin makt med medel som inte har stöd i OSSE:s normer. Det institutionella och normativa ramverket kan inte avskaffas genom annat än konsensusbeslut men det finns naturligtvis andra vägar, till exempel genom att strypa OSSE:s budget och försöka tysta dess företrädare.
Ordförandeskapet har därför en viktig uppgift i att både stödja de olika OSSE-institutionernas integritet och att klargöra för enskilda deltagarstater vad som överenskommits.
Under många år var det en ganska tacksam uppgift att leda OSSE. Problemländerna låg utanför EU och ordförandeskapet hade ett starkt stöd både från EU och i stort sett alla NATO-länder under ledning av USA. Det fanns begynnande hopp om demokrati så långt bort som i Kirgizistan. Även om OSSE saknar sanktionsmöjligheter så utnyttjade till exempel EU systematiskt rapporterna från OSSE:s fältnärvaro (missioner) när det gällde att bedöma de länder som kandiderade att bli medlemmar av unionen. Det gällde inte minst efterlevnad i fråga om rättsstatsprinciper, demokrati och mänskliga rättigheter. Villkor för EU-bistånd till många länder i det euroasiatiska området var nära kopplade till överenskommelser inom OSSE.
Problemländer nu också inom EU och NATO – fallet Ungern
Men sedan dess har mycket hänt och stora förändringar i politik och opinioner, ibland i termer av rena systemskiften, har präglat stora delar av OSSE-området, från Vladivostok till Vancouver.
Problemländer som uppvisar bristande respekt för såväl rättsstatsprinciper som demokrati och mänskliga rättigheter finns nu både i öst och väst.
När förändringarna i Ungern började bli tydligare för ett årtionde sedan fanns det inte tillräckligt stöd i EU att ta upp detta inom OSSE. Problemen föreföll overkliga för dem i den äldre generationen som sett taggtråden klippas på gränsen mellan Ungern och Österrike i slutet av åttiotalet, med hjälp bland annat av en ung Viktor Orban.
Ryssarna har länge hävdat att frågan om efterlevnad till exempel när det gäller fria val och nationella minoriteter också är ett EU- och amerikanskt problem. Detta möttes länge av tystnad från västsidan. Utvecklingen i länder såsom Ungern, Polen och NATO-medlemmen Turkiet berörs fortfarande ofta av EU och USA utan att länderna nämns vid namn. EU avstår oftast också i sina anföranden i OSSE-högkvarteret i Wien från att tala klarspråk.
Inte heller underlättas situationen av det faktum att EU-kommissionen i Bryssel funnit att de ungerska undantagslagarna under Corona-krisen inte strider mot EU:s direktiv. Detta trots att i Ungerns fall parlamentet avskaffade sin egen roll utan tidsgräns på ett sätt som ger obehagliga historiska associationer, liksom inskränkningarna i yttrandefrihet och vad som tyder på godtyckliga frihetsberövanden av regimkritiker. Premiärminister Orban försöker möta kritiken genom att antyda möjligheten att införa en tidsgräns. En ny normalsituation tycks ha etablerats som är starkt oroande.
Sverige som ordförande
Sverige har redan i allmänna ordalag annonserat sin avsikt att utnyttja ordförandeskapet för att främja efterlevnad av OSSE:s centrala normer. De flesta associerar säkert där i första hand till den ryska annekteringen av Krimhalvön och krimtatarernas svåra situation – nu när samma grupp som led så svårt av deportationen under Stalin på nytt utsatts för stora påfrestningar.
Men ordförandeskapet kommer också att behöva förhålla sig till EU och aktivt understödja de olika institutionella företrädare i OSSE som fortsätter att tala klarspråk om OSSE:s principer. Det gäller inte minst kontoret för demokrati och mänskliga rättigheter i Warszawa, ODIHR, där chefen gjort ett mycket skarpt uttalande om undantagslagarna i Ungern. ODIHR:s chef den isländska tidigare utrikesministern Gisladottir hänvisar till det tydliga språk som antogs vid Moskvamötet om den mänskliga dimensioner som genomfördes strax efter kuppen mot Gorbatjov under Sovjetunionen sista skälvande månader i oktober 1991:
“Under international law, emergency legislation and measures should be necessary and proportionate. They must remain subject to meaningful legislative and judicial oversight and be reviewed regularly to ensure they are still necessary, proportionate and suitable to address the threat that led to their introduction.
All countries across the OSCE region have made a binding commitment that recourse to states of emergency “may not be used to subvert the democratic constitutional order, nor aim at the destruction of internationally recognized human rights and fundamental freedoms” (Moscow 1991).”
I fallet Ungern är ODIHR inte heller den enda OSSE-institution som beivrat olika typer av problem med anknytning till romer och migrationsfrågorna under senare år. Den legendariska tidigare representanten för mediefrihet inom OSSE, bosniern Dunja Mijatovic – även dekorerad av Sverige – hade en sådan status att hon trots kritiken mot Ungern möttes med respekt för sitt arbete av landets delegation i Wien. Hon representerade en form av civilkurage inom OSSE som tydligast kan illustreras i hennes svar till den ryska ambassadören i Permanenta rådet när denne krävde att hon skulle vara mer “balanserad”.
Nej, svarade Mijatovic i korthet, jag ska inte vara balanserad utan företräda OSSE:s normer.
Ordförandeskapets utmaningar en allt viktigare uppgift – om än otacksam
Att påta sig ett ordförandeskap i OSSE kan uppfattas som en fjäder i hatten för länder som det nuvarande ordförandeskapet Albanien som söker erkännande inför framtida medlemskap i EU.
För Sverige är uppgiften att vara ordförande i organisationen en mer sammansatt utmaning. Det är en svår uppgift att trygga organisationen och normernas fortsätta existens i en situation när många regimer uppvisat bristande efterlevnad av organisationens grundläggande värden. Och där de även kan komma att hänvisa till ekonomiska problem för att slippa agera. Uppgiften underrättas inte av det enkla faktum att organisationen i hög grad är okänd för yngre generationer.
Det är också grannlaga att som ordförande främja samarbete och dialog på säkerhetsområdet i bred mening i ett allt mer infekterat internationellt klimat och samtidigt verka för att respekten för efterlevnad av OSSE:s principer stärks.
Från parlamentarikerhåll kritiseras OSSE allt som oftast för att vara tandlöst eftersom alla beslut måste fattas med enhällighet. Men just de med konsensus fattade besluten från början av 90-talet får givetvis inte upphävas genom majoritetsbeslut.
Lars-Erik Lundin
Medlem av det ideella OSSE-nätverkets styrelse och tidigare EU-ambassadör i OSSE.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Editor: Gerd Johnsson-Latham, klimat och säkerhet; kvinnor, fred och säkerhet.
Lämna ett svar