ANALYS Mitt under pågående coronapandemi kommer signaler om USA planerar att snart lämna Open Skies, ett avtal som främjar militärt samarbete och transparens genom att tillåta de 34 deltagande staterna, däribland Sverige, att överflyga varandras territorium och dela information. I en tid som redan präglas av bristande tillit skulle ett sådant beslut skada europeisk säkerhet och riskera långtgående negativa konsekvenser.
Open Skies-avtalet skapar säkerhet genom transparens, bl a för Sverige
Open Skies-avtalet, som utvecklades efter kalla kriget och trädde i kraft 2002, är ett förtroendeskapande avtal som tillåter 34 länder att utföra observationsflygningar med obeväpnade plan i varandras luftrum. Genom att flygbevaka militära övningar samt kontrollera militär och civil infrastruktur kan avtalsparterna hålla sig uppdaterade om varandras militära utveckling, och därigenom hållas informerade om exempelvis upprustning eller truppförflyttningar vilket bidrar till ökad transparens.
I oktober 2019 uppmärksammades att USA övervägde att lämna Open Skies och i början av april kom nya uppgifter om att USA kan komma att lämna avtalet inom kort. Två möten skulle hållits om frågan i nationella säkerhetsrådet (NSC) i februari och mars men sköts upp till följd av Covid-19. Den amerikanska kongressen har också infört bestämmelser för förutsättningarna för ett amerikanskt utträde vilket inkluderar konsultation med andra parter i avtalet samt en notifieringsperiod vilket i praktiken skulle innebära att USA inte skulle kunna lämna avtalet före nästa presidentval. Trump har emellertid meddelat att sådana bestämmelser inte gäller under vissa omständigheter, och att presidenten som överbefälhavare har rätt att fatta ett slutgiltigt beslut. Skulle ett sådant beslut tas från amerikansk sida nu, finns alltså risk att normala procedurer för utträde kringgås.
Ryssland har redan undergrävt samarbetet genom selektiv implementering av avtalet
Den främsta anledningen till att USA vill lämna avtalet sägs vara att Ryssland får ut mer av avtalet än USA. Då USA har tillgång till avancerade underrättelseverktyg som satelliter, innebär den underrättelse som insamlas genom Open Skies inte något större mervärde. Istället är avtalets främsta fördel dess förtroendeskapande syfte, men detta urholkas då Ryssland inte efterlever avtalet fullt ut. Kritiken mot Rysslands bristande implementering av avtalet har bland annat kretsat kring det beslut Ryssland tog 2014 om att begränsa sträckan för flygningar över Kaliningrad till max 500 km (normalt är denna gräns 5000 km) och att Ryssland tvingar flygningar att hålla ett avstånd på 10 km från gränsavsnitt till de georgiska områdena Sydossetien och Abchazien som ockuperas av Ryssland. Att Ryssland bryter mot avtalet men ändå kan flyga över USA och insamla underrättelse de annars inte skulle ha tillgång till, anses därmed ge orättvisa fördelar. Ytterligare ett argument som framförts är att USA skulle spara pengar genom att lämna avtalet då det flygplan som närvarande används är gammalt och behöver modifieras, alternativt ersättas (se exempelvis brev från republikanska senatorer till president Trump här).
Detta sätt att resonera utelämnar viktiga aspekter. Att Ryssland inte efterlever avtalet fullt ut är problematiskt. Samtidigt pågår kontinuerlig dialog för att lösa problemen. Som påtalats, bland annat av högt uppsatta demokrater, är möjligheterna att lösa dessa problem inom avtalet större jämfört med att lämna det. Inom Open Skies konsultativa kommitté kan USA, tillsammans med allierade, exempelvis sätta press på Ryssland eller föra dialog i mindre grupper med relevanta parter. Ett amerikanskt utträde skulle inte heller hindra Ryssland från att fortsatt flyga över amerikanska militära installationer i Europa, men skulle påverka USA negativt då de skulle lämna ett samarbete med många NATO-länder som då ensamma tvingas hantera Ryssland. Detta innebär i sin tur en indirekt försvagning av den transatlantiska länken.
Små stater blir förlorare om Open Skies förtroendeskapande arbete urholkas
USA är en viktig aktör inom Open Skies-avtalet och särskilt värdefull för små stater som saknar egna plan, då det är möjligt att dela på resurserna, både vad gäller att genomföra gemensamma flygningar och att dela underrättelse. Således skulle ett amerikanskt utträde skada förtroendet som stabil partner hos USA:s allierade i Europa. Även argumentet att kostnaden för att förnya Open Skies-flygplan skulle vara hög kan bemötas då förslaget om en uppdatering redan godkänts av kongressen, samt endast motsvarar en obetydlig del av USA:s försvarsbudget.
Om USA lämnar avtalet kanske Ryssland gör det också
Men ett amerikanskt utträde riskerar att få än mer långtgående konsekvenser. Om USA drar sig ur hindras Ryssland från att flyga över amerikanskt territorium samtidigt som USA:s allierade kan fortsätta flyga över Ryssland och dela den informationen med Washington. Utan möjlighet att överflyga amerikanskt territorium är det inte säkert att Ryssland stannar i avtalet. Rysslands utrikesminister, Sergey Lavrov, uttalade 21:a april att USA troligtvis redan har bestämt sig för att lämna avtalet och att Ryssland inväntar uppgifter om vad beslutet innebär innan de avgör hur de ska gå vidare. Vid ett scenario där varken USA eller Ryssland skulle vara parter i avtalet riskerar det att bli verkningslöst. Detta kan i sin tur leda till att tilltron till det europeiska säkerhetssamarbetet försvagas ytterligare.
Avtalet viktigt för Sverige som ett kontakt- och förtroendeskapande verktyg
För Sverige är avtalet av stor vikt och Sverige är ett av få länder som har ett eget certifierat Open Skies-flygplan. De svenska flygningarna sker främst över Ryssland och Ukraina, och är, vid sidan av Wiendokumentet, en av få svenska kontakter och samarbeten med Ryssland som förekommer idag. Skulle detta samarbete upphöra, finns en risk att vi förlorar ett viktigt verktyg för dialog och samarbete länderna emellan, både på militärpolitisk nivå i Wien där kommittén möts, och på praktisk nivå mellan exempelvis flygbesättningar.
Avslutningsvis är Open Skies-avtalets största styrka den förutsägbarhet och transparens som det skapar mellan parterna, inte minst USA och Ryssland. Men tanke på att Trumpadministrationen redan har lämnat flera internationella avtal vore det föga förvånande om även utträdet ur Open Skies genomförs. Att detta sker samtidigt som världen är upptagen med att hantera konsekvenserna av Covid-19 är oroande då normala procedurer frångås och den uppmärksamhet ett sådant beslut annars kunde fått riskerar att gå förlorad.
Ännu är framtiden för avtalet oviss, men vad som kan sägas med säkerhet är att ett amerikanskt utträde inte kommer leda till ökad trygghet- varken för USA eller för Europa.
Sofia Trygged
Sofia Trygged har en kandidatexamen i statsvetenskap från Försvarshögskolan och läser masterprogrammet på Uppsala universitet. Praktiserar våren 2020 på Sveriges delegation vid OSSE i Wien (organisationen för säkerhet och samarbete i Europa).
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Redaktör: Gerd Johnsson-Latham, klimat och säkerhet; kvinnor, fred och säkerhet.
Lämna ett svar