Hur hantera IS-resenärerna? Rättskipning på två plan!

ANALYS I Väst debatteras tillfångatagna IS-krigarna som rest från Europa och i vad mån de, liksom deras kvinnor och barn, kan återvända, berövas medborgarskap och dömas. Enligt folkrätten kan ingen fråntas medborgarskap om de då blir statslösa. IS-krigarna och deras anhängare skulle dock kunna ställas till svars i hybriddomstolar på plats, ett arbete Sverige bör ha intresse av att medverka i. Dessutom behöver återvändare lagföras i hemstaten så att det blir en kombination av nationellt och internationellt. 

Terrororganisationen Islamiska staten (IS) har förlorat kriget i Irak och Syrien mot ”de otrogna” och mot den USA-ledda koalitionen. Det sönderfallande kalifatet betecknar slutet för en territoriellt baserad maktstruktur, men enskilda individer kan framöver stå för ett hot om disparata terroraktioner på olika geografiska platser. Diskussionen är nu intensiv i Europa hur man ska hantera de tillfångatagna IS-krigarna som rest från europeiska länder, liksom deras kvinnor och barn.

De kurdiska myndigheterna i konfliktområdet – och även USA:s president Donald Trump – har uppmanat de europeiska länderna att ta hem ”sina” resenärer. Den USA-stödda arabisk-kurdiska milisen (SDF) har tagit IS-krigare i fängsligt förvar, medan deras kvinnor och barn, samt övriga civila, utplacerats i tre olika flyktingläger i norra Syrien. Det rör sig nu om omkring 46 000 människor, däribland krigare från regionen och Europa, som förts till redan fyllda läger och fängelser. Kvinnor och barn, drivna av hunger, strömmar ut ur IS kvarvarande enklaver. Fler än 1 500 barn till IS-resenärer – och ungefär lika många från inhemska IS-familjer – beräknas befinna sig i lägren.

Överfulla läger med människor i behov av tält, rent vatten mm

Lägren kostar pengar och intecknar resurser, bland annat amerikanska, därav president Trumps inhopp i frågan. Lägren är nu i akut behov av tält, rent vatten, sanitetsutrustning och mediciner. De kurdiska myndigheternas hänvändelser till Europa är alltså kopplade till behov av administrativ och ekonomisk avlastning. ”Ni får ta ett ansvar för era medborgare” har det hetat.

FN-beslut om samarbetsplikt

Någon form av ansvar har alla berörda länder som aktörer i det internationella samfundet. Förenta Nationernas stadga har producerat en samarbetsplikt, ”a duty to cooperate”, i säkerhetspolitiska och humanitära frågor. Denna plikt att göra något samfällt bekräftades av FN:s generalförsamling 1970 i den principiellt tunga Friendly Relations-deklarationen (UNGA Res. 2625), en av de få FN-resolutioner som har en folkrättslig status.

Vad kan då göras? Innan vi besvarar den frågan måste svårigheterna i nuläget uppmärksammas.

Flera stater är ovilliga att ta hem IS-resenärer där de skulle kräva polisiär övervakning och sociala insatser. De flesta hemvändarna skulle kunna lagföras i nationell jurisdiktion, men antalet fällande domar skulle antagligen bli minimalt med tanke på de starka beviskrav som europeiska rättsstater uppställer. Den brittiska regeringen beslöt nyligen att en 19-årig kvinna inte skulle få återvända eftersom hon var en säkerhetsrisk. För att detta skulle fungera i praktiken skulle hon förlora sitt brittiska medborgarskap.

Den svenska regeringen har förklarat att det inte är aktuellt att i form av konsulärt bistånd, underförstått med skattebetalarnas pengar, ta hem ”våra” IS-resenärer. Man har åberopat att resenärerna har gett sig iväg till konfliktområdet i strid med UD:s uppmaningar och rekommendationer 2011. De får därför stå sitt kast. Denna linje överensstämmer med UD:s konsulära praxis enligt vilken svenskar som fått problem utomlands inte tas hem på det allmännas bekostnad, även om de kan få låna medel till en hemresa.

Återvändarnas rätt till inresa i Sverige

Skulle flyktinglägren avvecklas och resenärer med släktingars hjälp kunna resa hem och infinna sig vid svenska gränsen har de, som svenska medborgare, otvetydigt rätt till inresa. Därefter skulle de kunna lagföras under gällande lagstiftning. Samma sak gäller naturligtvis om svenska IS-krigare, på ett eller annat sätt, återförs till Sverige.

Det har sagts att svensk lagstiftning står ganska naken inför återvändare från IS-kriget. Vi har visserligen lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, men av omkring 150 återvändare har ingen lagförts och därmed har inte heller någon kunnat dömas. Beviskraven gör det nästintill omöjligt. Det krävs fotografier eller videoinspelningar. Mest troligt förefaller att någon döms för medverkan till brott enligt 23 kap. Brottsbalken.

Vi har också i terroristlagstiftningen (rekryteringslagen) en bestämmelse som kriminaliserar resa till annat land i avsikt att ”begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet”. Denna bestämmelse blev lag först 2016 och är av marginellt värde i den nuvarande situationen. De som reste tidigare än så omfattas inte av lagen eftersom svensk straffrätt förbjuder retroaktiv tillämpning.

Den nya lag som förutskickats om kriminalisering av deltagande i och samröre med terroristorganisation kan inte träda i kraft förrän i augusti 2019 och kommer av samma retroaktivitetsskäl för sent.

Folkrätten tillåter inte berövande av medborgarskap om personen då blir statslös

Förslag har framförts om att IS-anhängare borde berövas sitt svenska medborgarskap och därmed kunna vägras inresa i landet. Ett berövande av medborgarskap är juridiskt möjligt endast om personen ifråga har dubbelt medborgarskap. Enligt folkrätten får ingen person förpassas till statslöshet. Den brittiska regeringen har beträffande den 19-åriga IS-kvinnan hävdat att hon också är medborgare i Bangladesh.

I Sverige stadgar Regeringsformens 2 kap. 7 § att ingen svensk medborgare må berövas sitt medborgarskap. Det krävs således en grundlagsändring innan man kan, som moderaterna föreslagit, ändra i medborgarskapslagstiftningen. Och en grundlagsändring kan endast beslutas av två riksdagar med mellanliggande riksdagsval, i praktiken tidigast efter 2022.

Det råder en utbredd internationell enighet om behovet av lagföring av IS-krigare och deras medhjälpare (som chaufförer och kockar). Men de länder som utestänger egna medborgare från att komma hem lämpar över uppgiften på andra att lagföra.

Var skulle IS-krigarna och deras anhängare kunna lagföras?

Förslag har väckts om inrättande av en specialdomstol för brott i Syrien och Irak, som skett beträffande tribunalerna för forna Jugoslavien och Rwanda. Men dessa ad hoc-domstolar inrättades av FN:s säkerhetsråd före tillkomsten av den permanenta brottmålsdomstolen i Haag (ICC). Sedan ICC:s stadga om krigsförbrytelser, folkmord och brott mot mänskligheten förhandlats fram av en FN-konferens och trätt i kraft 2002, var tanken att specialdomstolar för vissa konflikter inte längre skulle behövas. Misstänkta brottslingar med europeiskt medborgarskap kan idag anmälas till ICC:s åklagare – även om det kan ske först när det visat sig att nationella domstolar inte är tillgängliga. Syrien och Irak är inte anslutna till ICC och för att deras medborgare ska kunna åtalas krävs beslut i FN:s säkerhetsråd. Men det är i dagens politiska läge otänkbart att säkerhetsrådet eller en global diplomatkonferens skulle kunna enas om en specialdomstol för Syrien.

Eftersom det är så många individer som behöver lagföras behövs en lösning som kombinerar lagföring på hemmaplan med lagföring på plats i syriska Kurdistan. De som kan återvända ska tas emot av hemstaten men de bör utsättas för förundersökning som kan leda till lagföring. Återvändarna har rätt till ett rättssäkert agerande i enlighet med de normer som vårt demokratiska system har utformat.

Rättegångar på plats, men med internationellt stöd?

Kurderna i Syrien har öppnat för rättegångar på plats, men med internationellt stöd. Enskilda länder skulle som biståndsinsatser unilateralt kunna bidra med åklagare, försvarare, domare och tolkar. Även icke-statliga organisationer (NGO:s) skulle kunna bidra med människorättsexperter. Det skulle röra sig om så kallade hybriddomstolar med en mix av lokal och internationell kompetens och resurser. Prejudikat finns beträffande Kambodja och Sierra Leone. Fördelen med en sådan lösning vore att en domstolsstadgaskulle kunna utarbetas av intresserade aktörer och inte behöva hänskjutas till en tidskrävande och antagligen förödande storpolitisk process.  Stadgan skulle anpassas till det krig som ägt rum. Aktiv anslutning till IS skulle kriminaliseras. Ett antal länder skulle kunna bidra med fängelseplatser, som skett tidigare efter några av Jugoslavientribunalens fällande domar. Progressiva krafter i det internationella samfundet skulle tillsammans söka åstadkomma en trovärdig rättsskipning. FN-stadgans princip om samarbete skulle förverkligas på området humanitär rätt och mänskliga rättigheter.

Men frågan om barnen återstår att lösa. FN:s barnkonvention av 1989 kräver ett agerande för barnets bästa. Normalt främjas barnens trygghet av närhet till föräldrarna. Konventionen möjliggör hemtagande av barn från utländskt territorium, med eller utan föräldrar. Jag avstår här från deciderade slutsatser.

Ove Bring

Professor emeritus i internationell rätt vid Stockholms universitet, tidigare folkrättsrådgivare vid UD.

Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.

Ansvarig redaktör: Gerd Johnsson-Latham, klimat och säkerhet; kvinnor, fred och säkerhet.