De osynliga flyktingarna

ANALYS Internflyktingarna blir fler i konflikternas och klimatförändringarnas spår. De lever ofta osynligt och i stor utsatthet. Sedan 1998 finns vägledande principer så att staterna själva kan ge skydd och hjälp. Men internflyktingarnas situation är fortsatt prekär när det är staterna som tvingat dem på flykt eller inte förmår ta sitt ansvar.

Av årsdagar med bäring på mänsklig säkerhet 2018 – första världskrigets slut, deklarationen om mänskliga rättigheter, den svenska demokratins genombrott – passerade en obemärkt. För tjugo år sen lanserades De Vägledande Principerna om Internflyktingar[1]. Deras historia sedan 1998 berättar om ökande kunskap och medvetenhet om de ofta osynliga internflyktingarnas situation och behov, men också om staternas oförmåga att förebygga och lösa de kriser som tvingar människor att fly inom sitt eget land.

1998 var antalet internflyktingar 20 miljoner, vid slutet av 2017 dubbelt så många. Av dessa hade 30,6 miljoner flytt 2017, 11,8 på grund av konflikter, flest i Syrien och Kongo-Kinshasa, och 18,8 undan naturkatastrofer, flest i Kina och Filippinerna. Utdragna konflikter och extrema väderhändelser i klimatförändringarnas spår ligger bakom ökningen. De som flytt undan väpnat våld förblir ofta internflyktingar under många år, långt från hemorten, medan de som tvingats iväg av stormar eller översvämningar som regel flyttar över kortare avstånd och återvänder efter veckor eller månader.

När oförlösta geopolitiska spänningar kom i ljuset efter det kalla krigets slut bröt flera väpnade konflikter ut i Kaukasus och på Balkan.  I samma skede startade inbördeskriget i Somalia och senare folkmordet i Rwanda. Många som flydde blev kvar i hemländerna som internflyktingar, ofta de som saknade resurser att fly längre bort. För flyktingarna som passerat en gräns fanns Flyktingkonventionen och UNHCR med ett noga definierat mandat och ansvar för deras skydd, men för de som blev kvar saknades motsvarande precisa rättsliga instrument för skydd och hjälp. Ofta knöts deras medborgerliga rättigheter till hemorten och de berövades hälsovård, utbildning och pensionsutbetalningar som internflyktingar.

Bindande konvention inte möjlig

För att lösa detta akuta problem utsågs 1992 en särskild FN-rapportör för internflyktingar, den sudanesiske diplomaten Francis Deng. Med stöd av den amerikanska tankesmedjan Brookings och Norska Flyktingrådet kunde Deng 1998 presentera sitt förslag. Det stod tidigt klart att någon bindande FN-konvention om internflyktingar inte var möjlig, hur önskvärd den än vore. Staterna avvisade en ny bindande konvention. Motståndet visade problemets paradoxala kärna: eftersom de fördrivna finns innanför ett lands gränser har landets egna myndigheter allt ansvar, de som ibland själv genom våld och förföljelse tvingat människor på flykt. Den nationella suveräniteten stod på spel och var inte förhandlingsbar, hur trängande behov internflyktingarna än hade.

Men Deng presenterade en kreativ lösning. Istället för en ny konvention byggde principerna på redan existerande sådana, särskilt Genèvekonventionerna, Flyktingkonventionen och deklarationen om mänskliga rättigheter, dvs bindande instrument där staterna gjort internationella åtaganden. Dessutom förutsätter principerna gällande lagstiftning i de flesta länder – medborgarnas rätt till utbildning, hälsovård, skydd mot våld.  Dengs principer har alltså redan normativ kraft och praktisk tillämpning som staterna har erfarenhet av.

Myndigheterna ansvariga för skydd och hjälp

Principerna  slår inledningsvis fast att internflyktingar har samma rättigheter som andra medborgare och att myndigheter har ansvar för skydd och hjälp men rätt att begära internationellt stöd, t ex från UNHCR som har särskild kompetens. Därefter presenterar Deng 30 principer under rubriker som belyser flyktingskapets dimensioner och stadier: skydd mot fördrivning, skydd under fördrivning, principer om humanitär hjälp och om återvändande, bosättning och återintegrering.

Dengs principer kom att utvecklas under en period av intensiv diskussion om staternas ansvar mot den egna befolkningen och vad som kunde krävas av det internationella samfundet när stater inte klarade sina åtagande eller själva begick övergrepp, särskilt i ljuset av den katastrofala internationella underlåtenheten vid folkmordet i Rwanda. Själv publicerade Deng 1996 en bok med den talande titeln ”Sovereignty as Responsibility” – nationellt självbestämmande medför ansvar. Vid FNs toppmöte 2005 bekräftade stats- och regeringschefer såväl Dengs principer som doktrinen om ”The Responsibility to Protect” – om hur suveränitetsprincipen ger vika när staterna sviker sitt ansvar och det internationella samfundet måste träda in.

Hur har det då gått, varför har internflyktingarna blivit dubbelt så många sedan 1998? Svar ges av The Internal Displacement Monitoring Center (IDMC) i Genève som skapades av Norska Flyktingrådet samma år som principerna lades fram. I samband med 20-årsdagen konstaterar IDMC att mycket har skett ifråga om skydd och hjälp under internflyktingskapet, men att allt återstår för att förhindra intern flykt och möjliggöra återvändande och återintegrering. Staterna har inte tagit det ansvar medborgarna har rätt att förvänta sig, istället ser vi hur stater begår eller tillåter utstuderade och grova brott mot internationell rätt. Människor drivs på flykt, eller t o m förhindras att fly genom belägringar. I andra fall saknar svaga stater förmågan att efterleva principerna. Tre fall belyser den aktuella situationen.

Tre exempel

I Somalia söker sig internflyktingar alltmer till städerna när väpnat våld, torka och översvämningar hotar försörjningsmöjligheterna på landsbygden. Den största ökningen på tio år skedde 2017, Mogadishu har nu 600 000 internflyktingar. Utan skyddande lagstiftning lever de där under fortsatt osäkerhet genom risken att vräkas av markägare som tillhör en annan klan än de själva, samtidigt som värdet på marken där de slagit sig ner ökar i den växande ekonomin. Internflyktingarna lever i stor utsatthet, i bristfälliga bostäder utan tillgång till rent vatten, hälsovård eller skolor.

I Etiopien har det nya styret skapat politiska öppningar och början till försoning med Eritrea. Men oförlösta spänningar mellan folkgrupper grundade i konflikter om naturresurser har kommit i dagen och lett till våldsamheter i den södra delen av landet. Hundratusentals nya internflyktingar har fått relativt effektiv hjälp av katastrofvana myndigheter men tvingas nu tillbaka med hot om utebliven hjälp, trots att konflikterna inte lösts. Många har hamnat i ett nytt prekärt internflyktingskap med få resurser.

I Syrien tycks en viss repressiv stabilitet ha inträtt när regimen återfått kontrollen över stora delar av landet. Men 2,9 miljoner nya internflyktingar tillkom 2017, ofta svåra att nå för humanitära aktörer som går balansgång för att kunna verka i områden både i och utanför myndigheternas kontroll.  Länge förnekade regimen förekomsten av internflyktingar. I Syrien finns sedan länge palestinska och irakiska flyktingar som tvingats fly på nytt. Regimen och rebellgrupper har belägrat städer och sökt tvinga befolkningen på knä genom att strypa tillgången på mat, vatten och hälsovård. En ny lag ger myndigheterna rätt att beslagta mark och egendom om ägaren inte inom 30 dagar kan visa upp lagfart vilket kommer att slå hårt mot flyktingar och motverka återvändande. Många internflyktingar befinner sig nu i den belägrade Idlib-provinsen.

I alla tre fallen bryter nationella myndigheter mot Dengs principer om internflyktingar, i de afrikanska länderna trots att de gjorts bindande genom den s k Kampaladeklarationen.

Förlorade möjligheter

I sin analys efter tjugo år av Dengs principer identifierar IDMC några särskilt angelägna frågor. De ekonomiska konsekvenserna av internflyktingskap i form av bostäder, hälsovård och mat är lätta att beräkna. Men den större samhälleliga bördan består av berövade möjligheter av utbildning, investeringar, inkomster och skatteintäkter, psykologiska trauman och socialt sönderfall. IDMC har påbörjat arbetet med att uppskatta dessa kostnader.

Vidare behöver tillgången till data om pågående och nya internflyktingrörelser förbättras. IDMC använder sig av många formella och informella källor för sin statistik, källor som ofta är behäftade med stor osäkerhet då myndigheter inte alltid registrerar eller offentliggör uppgifter. Slutligen och viktigast måste regeringarna i berörda länder förmås och stödjas i att ta ett större ansvar för internflyktingarna.

De som flyr undan våld och klimatförändringar blir allt fler. Principerna om internflyktingar har stärkt deras möjligheter att få skydd och hjälp. Men principerna är otillräckliga utan den politiska viljan att förhindra att människor alls tvingas fly från hus och hem i sitt eget land.

Johan Schaar

Johan Schaar är medlem av Expertgruppen för Biståndsanalys och associate senior fellow vid SIPRI.

Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg?
Kontakta ämnesansvarig redaktör.

Ansvarig redaktör: Lotta Schüllerqvist, t.f. chefredaktör

[1] Det engelska begreppet är ”internal displacement” som oftast översätts med ”internflyktingar” vilket leder tanken till att någon har tvingats på flykt p g a krig eller förföljelse. ”Displacement” är ett mer neutralt begrepp som omfattar både flykt undan krig och tillfällig flytt undan naturkatastrofernas verkningar. Här används ändå genomgående ”internflyktingar”.