ANALYS Havet stiger och kommer att fortsätta att göra det under lång tid. Havsnivåhöjning är också en fråga av växande betydelse för det internationella samfundet – fler än 70 stater är eller förväntas bli direkt drabbade. Konsekvenserna för mänsklig säkerhet förmodas bli stora. Havsnivåhöjning väcker flera folkrättsliga frågor och lyfter behovet av ökad medvetenhet, helhetstänkande och institutionella lösningar.
Havsnivåhöjningen och dess folkrättsliga aspekter
FN:s klimatpanel räknar med en genomsnittlig global havsnivåhöjning på upp till en meter till år 2100. I det lägre temperaturscenariot (RCP 2,6) uppskattas höjningen till 26 cm och i det högre (RCP 8,5) till 98 cm. Prognosen har förfinats mellan panelens rapporter men beskrivs i den senaste (AR5) som sannolik (”likely”).
Även om det finns flera orsakar till den förväntade havsnivåhöjningen så råder det i princip ingen tvekan om att den globala uppvärmningen är starkt bidragande. Fenomen som termisk expansion (vatten utvidgas vid uppvärmning) och ökad avsmältning är viktiga faktorer.
Havsnivåhöjningen kommer inte att vara lika stor överallt utan präglas av regionala variationer. Faktorer som havsströmmar, till- och frånflöden samt bottenförhållanden påverkar. I till exempel Östersjön förväntas havsnivåhöjningen motverkas av landhöjningen och därför inte vara lika märkbar som på Sveriges västkust. Längs kusten i Bangladesh förväntas effekterna däremot vara desto större. Prognosen om upp till en meters höjning till år 2100 avser alltså just global och genomsnittlig havsnivå.
Mänsklig säkerhet
Förhållandet mellan klimatförändringar och fred och säkerhet är komplext. Att havsnivåhöjning kan påverka mänsklig säkerhet är dock lätt att inse. Kustnära och lågt liggande områden kan översvämmas och exponeras för förhöjda risker i samband med stormar och andra väderfenomen. Saltvatten kan tränga in i och förorena grundvatten. Tidigare bördiga jordar kan få minskad avkastning till följd av stigande salthalter. Många människor kan behöva flytta och konkurrensen om utrymme och redan knappa resurser öka.
Folkrätt
Följderna av havsnivåhöjning väcker flera viktiga frågor med koppling till folkrätten, det vill säga det internationella juridiska regelverk som till största del reglerar staters rättigheter och skyldigheter i förhållande till varandra. Vad är till exempel de juridiska konsekvenserna av att öar och lågt liggande kustområden översvämmas? Kan en stat fortsätta att vara en stat om dess territorium helt översköljs så att dess befolkning tvingas flytta? Vilket skydd uppställer folkrätten för människor på flykt undan havsnivåhöjning?
Även om folkrätten inte är helt främmande inför klimatförändringarna så kan det ännu inte sägas finnas något enhetligt och särskilt utformat internationellt regelverk för frågor om havsnivåhöjning. Tvärtom har reglerna formulerats och utvecklats utan någon större tanke på stigande havsnivåer, vilket skulle kunna leda till helt eller delvis oförutsedda juridiska effekter vid havsnivåhöjning.
Den världsomspännande icke-statliga organisationen International Law Association (ILA) tillsatte därför år 2012 en kommitté med uppgift att dels studera folkrättsliga effekter av havsnivåhöjning, dels lämna förslag för progressiv utveckling av folkrätten vid förlust av hela eller delar av en stats territorium och maritima zoner. Ett trettiotal folkrättsjurister från hela världen har deltagit i kommitténs arbete. Från svenska avdelningen av ILA har ambassadören och folkrättsrådgivaren Marie Jacobsson samt undertecknad deltagit.
Havsrätt
Havsrätten är den del av folkrätten som reglerar staters rättigheter och skyldigheter i fråga om havet. Rättsområdet är anrikt och historiskt baserat på sedvana men framgår i dag till största del genom FN:s havsrättskonvention (SÖ 2000:1). Av regler i konventionen följer att en kuststats suveränitet inte bara omfattar dess landterritorium och inre vatten (insjöar, vattendrag) utan även dess territorialhav. Kuststaten får fastställa bredden av sitt territorialhav ut till en gräns av högst tolv sjömil från kusten. Av konventionen följer också att kuststatens rättigheter inte upphör genast vid den yttre gränsen för territorialhavet utan fortsätter i vissa avseenden längre ut till sjöss. Kuststaten får till exempel fastställa en ekonomisk zon med en största bredd av 200 sjömil. I den ekonomiska zonen har kuststaten suveräna rättigheter i syfte att utforska och utnyttja såväl levande (fisk) som icke-levande naturtillgångar (olja, gas).
Såväl territorialhavet som de flesta andra maritima zoner beräknas med utgångspunkt från land och närmare bestämt en fiktiv referenslinje runt kusten, den så kallade baslinjen. Normala baslinjer utgörs, något förenklat, av lågvattenlinjen utmed kusten. I skärgård och andra områden där kusten är mycket oregelbunden och djupt inskuren kan istället raka linjer användas för att förbinda de yttersta skären, så kallade räta baslinjer. Oavsett typ av baslinje innebär reglerna att storleken på en kuststats maritima zoner påverkas av fysiska förändringar av kusten och att havsnivåhöjning leder till förlust av hela eller delar av maritima zoner. För människor i stater där fiske och andra utnyttjanden av naturtillgångar i havet är viktiga försörjningar kan sådana förändringar naturligtvis vara av stor betydelse.
Mänskliga rättigheter och migration
Den förväntade havsnivåhöjningen kommer att tvinga många människor att lämna kustnära och lågt liggande områden. Människor på flykt undan havsnivåhöjning är i regel inte flyktingar och skyddas därför i princip inte av den internationella flyktingrätten. Det viktigaste juridiska skyddet för dem följer istället av andra delar av folkrätten, bland annat reglerna om mänskliga rättigheter.
Varje stat har det primära ansvaret att skydda och hjälpa sin egen befolkning i händelse av havsnivåhöjning. Alla åtgärder ska vidtas utan diskriminering och med respekt för mänskliga rättigheter. Drabbade stater ska bland annat förebygga risker, samarbeta internationellt och vid behov vidta evakueringsåtgärder. Andra stater är skyldiga att samarbeta med drabbade stater och bör också ha beredskap för att ta emot de som är i allvarlig fara till följd av havsnivåhöjning om deras egen stat inte kan skydda dem. Stater som har tagit emot utsatta ska samarbeta med ursprungsländer för att åstadkomma varaktiga lösningar. Ingen ska utvisas till grymma, omänskliga eller förnedrande förhållanden.
Staters territoriella existens och utsträckning
Såväl folkrätten som den moderna världsordningen bygger på indelning av världen i självstyrande och oberoende stater. Stater är enheter med ett definierat territorium, en permanent befolkning och en effektiv regering. Havsnivåhöjning kan medföra utmaningar i alla dessa delar. Stater med vidsträckta floddeltan, såsom Bangladesh, riskerar att förlora stora tätbefolkade områden. Vissa lågt liggande ö-stater kan till och med förlora merparten av sitt territorium så att hela eller stora delar av dess befolkning måste flytta. Så pass omvälvande förändringar påverkar antagligen också den övergripande styrförmågan. Klimatförändringar och havsnivåhöjning kan på så vis innebära hot inte bara mot staters territoriella utsträckning utan i extremfall även mot deras existens.
Progressiv utveckling av folkrätten
ILA har föreslagit att folkrätten ska utvecklas på ett sådant sätt att stater ska få möjlighet att behålla sina baslinjer och yttre gränser för sina maritima zoner, fastställda i enlighet med FN:s havsrättskonvention, oaktat fysiska förändringar av kusten till följd av havsnivåhöjning. Något slutligt beslut med sådan innebörd har dock ännu inte fattats utan det är hittills fråga om förslag. Att det finns ett intresse för frågan om havsnivåhöjning i förhållande till folkrätten är dock klart. Till exempel har frågan nyligen lagts till FN:s folkrättskommissions (International Law Commission, ILC) långsiktiga arbetsprogram.
En särskild utmaning i sammanhanget är att det inte finns något internationellt organ med övergripande ansvar för frågor om havsnivåhöjning. Även om såväl FN:s säkerhetsråd som generalförsamlingen har diskuterat frågorna så kan ingen särskild del av FN sägas ha ett helhetsansvar. Ett potentiellt viktigt steg skulle därför kunna vara att skapa en institutionell hemvist för frågor om havsnivåhöjning inom FN. Behoven av samordning och styrning framstår som givna, liksom de ekonomiska utmaningarna. Att den politiska viljan finns är dock inte lika klart. Sverige skulle här kunna ta en aktiv roll och verka för en sådan utveckling.
Martin Ratcovich
Martin Ratcovich är doktorand i folkrätt på Juridiska fakulteten, Stockholms universitet, och skriver en avhandling om folkrättens regler om skydd och räddning av flyktingar och migranter till sjöss. Martin har tidigare arbetat i bland annat Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet och Kustbevakningen samt vid domstol.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Gerd Johnsson-Latham, klimat och säkerhet; kvinnor, fred och säkerhet.
Lämna ett svar