ANALYS Sverige har en viktig roll att som icke-permanent medlem i säkerhetsrådet när det gäller att verka för att institutionalisera klimatsäkerhetsarbetet i FN-systemet, säger Malin Mobjörk, senior forskare på SIPRI.
I år är det tio år sedan FN:s säkerhetsråd debatterade klimatförändringen för första gången. Diskussionen präglades av mycket olika uppfattningar. Åsiktsskillnaderna omfattande huvudsakligen två områden: i) ska klimatförändringen framförallt behandlas som en ekonomisk och social utvecklingsfråga eller omfattar den även säkerhetsrisker, samt ii) ska säkerhetsrådet huvudsakligen vara ett reaktivt organ på kriser och konflikter, eller även agera förebyggande.
Mycket har hänt sedan den första debatten och det råder idag ingen tvekan om att klimatförändringens konsekvenser påverkar säkerhetsrådets agenda. Skiljelinjen handlar därför snarast om hur säkerhetsrådet ska förhålla sig till detta. Sverige, som icke-permanent medlem i säkerhetsrådet, har framfört behovet av att inrätta en enhet i FN-systemet som kan bistå med kunskap om klimatsäkerhetsrisker och utveckla förvarningsmekanismer så att rådet kan agera mer proaktivt.
Klimat tidigare en splittrande fråga i säkerhetsrådet
För att förstå dagens debatt i säkerhetsrådet är det centralt att uppmärksamma de förändringar som skett i förståelsen av kopplingen mellan klimatförändringar och säkerhet. Den första debatten 2007 i rådet skedde i en kontext där främst försvarsaktörer uppmärksammade klimatförändringens säkerhetsrisker. Den mest tongivande debattören var den amerikanska försvarsmakten. Samtidigt hanterades 2007 års klimatförändring med ett fokus på utsläppsminskningar. Klimatanpassningsdiskursen var ännu i sin linda. Sammantaget bidrog dessa två spår till att debatten i säkerhetsrådet präglades av en försvarsorienterad syn på säkerhet samt att klimatförändringen i första hand skulle hanteras genom att vidta utsläppsminskningar.
Debatten präglades av flera konfliktytor. Kina, Ryssland och Sydafrika ifrågasatte att säkerhetsrådet höll debatten och ansåg att det låg utanför säkerhetsrådets mandat att diskutera klimatförändringen. G77-gruppen gjorde ett gemensamt uttalande och betonade att klimatförändringen primärt är fråga om hållbar utveckling och därmed hör till FN:s ekonomiska och sociala råd, ECOSOC, och generalförsamlingen. Dessa synsätt ställdes mot Storbritannien och andra, framförallt europeiska, länder som å sin sida framhöll att klimatförändringen påverkar internationell fred och säkerhet liksom att säkerhetsrådet även har en proaktiv roll. En grupp med lågt liggande ö-stater i Stilla havet gav dock stöd för denna uppfattning.
Ökande enighet
Var står debatten idag? Trots motståndet mot den första debatten så har klimatförändringen återkommande behandlats i säkerhetsrådet. Debatterna har behandlat vilka slags säkerhetsrisker som klimatförändringen medför liksom hur klimatförändringen indirekt påverkar fred och säkerhet genom dess konsekvenser för exempelvis vatten- och livsmedelsäkerhet. Debatterna organiseras numera ofta gemensamt av länder ur G77-gruppen och europeiska länder. De länder som idag ifrågasätter säkerhetsrådets roll att hantera klimatförändringens konsekvenser utgörs framförallt av oljeproducerande länder, däribland Ryssland.
Även om klimatrelaterade säkerhetskonsekvenser har fått mer utrymme i säkerhetsrådet så har diskussionerna skett ad hoc-mässigt, och utöver enstaka uttalanden så har inga formella beslut fattats. I mars i år skedde dock en brytpunkt i och med det enhälliga antagandet av resolution 2349 om regionen vid Tchadsjön. Resolutionen betonar kopplingen mellan klimatförändringen och den regionala instabiliteten samt framhåller behovet av en adekvat riskanalys och riskhantering i FN-systemet.
Resolution 2349 vittnar om att FN-systemet och säkerhetsrådet idag är på väg att institutionalisera sitt arbete med klimatrelaterade säkerhetsrisker. Jag ser framförallt två skäl till detta. Idag råder en allt djupare insikt om att klimatförändringen på ett fundamentalt sätt påverkar människors levnadsvillkor liksom samhällens funktionalitet och stabilitet. Klimatfrågan behöver således hanteras i hela detta spektrum. Detta innebär att olika organisationer inklusive FN:s säkerhetsråd behöver ta sig an detta problemkomplex.
För det andra har en generell utveckling skett i FN-systemet som tar fasta på att säkerhetsrådet har ett mandat att även agera förebyggande. Det senaste decenniet har utmärkts av en tilltagande medvetenhet om att kriser och konflikter har blivit alltmer utdragna och återkommande. Detta innebär att säkerhetsrådet även är satt att hantera humanitära kriser och katastrofer. Säkerhetsrådets uttalande i somras om hungersnöden i Jemen, Somalia, Sydsudan och Nigeria vittnar om detta.
Sammantaget illustrerar denna utveckling en förändrad hållning till det globala samfundets roll i att främja fred och utveckling. Med utgångspunkt i de globala politiska överenskommelser som träffades under 2015 – Agenda 2030, klimatavtalet i Paris och Sendai-ramverket för katastrofriskreducering – samt FN:s reformarbete ”Sustaining Peace” så finns idag en plattform för att institutionalisera omhändertagandet av klimatrelaterade säkerhetsrisker. I detta arbete har olika aktörer olika roller. Givet säkerhetsrådets mandat, så bör rådets arbete dels omfatta hanteringen av säkerhetskonsekvenser till följd av ett förändrat klimat, dels att agera förebyggande för att upprätthålla internationell fred och säkerhet.
För att kunna hantera dessa två uppgifter behöver säkerhetsrådet utveckla en kapacitet att analysera klimatrelaterade orsaker i befintliga kriser och konflikter. Utan en djupare förståelse om grundläggande orsaker till kriser och konflikter försvåras, eller till och med omöjliggörs, hållbara åtgärder och förmågan att agera förebyggande minskar.
FN-systemet behöver stärka sitt klimatsäkerhetsarbete
I den forskning som vi på SIPRI bedriver om hur denna institutionella utveckling kan se ut har vi föreslagit att det i generalsekreterarens kansli ska finnas en enhet som kan utgöra nod för kunskapsinhämtning och kunskapsspridning om klimatrelaterade säkerhetsrisker i FN-systemet. Ett centralt skäl för att detta institutionella hem ska finnas i generalsekreterarens kansli är att det är generalsekreteraren som rapporterar till säkerhetsrådet. Dessa rapporter behöver kunna omhänderta klimatförändringens roll i pågående kriser och konflikter. Avsaknaden av denna kompetens åskådliggjordes nu senast i generalsekreterarens senaste rapport om Tchadsjön som presenterades den 13 september. Rapporten nämner klimat i förbifarten som en bidragande orsak, men ingen analys görs. Denna brist har även noterats av den svenska FN-representationen i New York.
Sverige utgör ett av de länder som driver på att FN-systemet utvecklar en kapacitet att på ett strukturerat sätt hantera klimatrelaterade säkerhetsrisker. Det gäller nu att inte svikta utan att fortsätta arbetet med att institutionalisera klimatsäkerhetsarbetet i FN-systemet och FN:s säkerhetsråd. Om inte, så riskeras utvecklingsprocessen att gå förlorad, vilket kommer att påverka säkerhetsrådets möjligheter att vidta adekvata åtgärder i kriser, såsom den vid Tchadsjön. Det institutionella ramverket med Agenda 2030 finns där, FN:s reformarbete likaså, liksom ett brett stöd i regeringar världen över – inte minst hos mindre resursstarka länder i syd, vilka många gånger är särskilt sårbara för klimatförändringens effekter. Vad som behövs är en kraftsamling av progressiva nationer som i samarbete med länder i syd arbetar för att FN-systemet och dess säkerhetsråd stärker sin förmåga att på ett strukturerat och proaktivt sätt hantera klimatförändringens negativa effekter. Sverige är ett sådant land.
Malin Mobjörk
Malin är senior forskare på SIPRI och chef för SIPRI:s forskargrupp ”Climate Change and Risk”. Hennes expertområden omfattar bland annat kopplingen mellan klimatförändring, säkerhet och utveckling.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Annie Sturesson, Afrika och utveckling och säkerhet
Lämna ett svar