ANALYS Uppemot två tredjedelar av världens bistånd går till konfliktdrabbade länder. Sverige har tillsammans med andra givare åtagit sig att ytterligare öka biståndet till konfliktländer. Men är givare redo att ta riskerna som krävs för att bedriva ett mer långsiktigt och effektivt bistånd i dessa länder, frågar Annie Sturesson, redaktör på Mänsklig Säkerhet och med erfarenhet av utvecklingssamarbete i konfliktdrabbade Sydsudan.
OECD:s årliga rapport om sviktande länder, State of fragility, uppskattar att två tredjedelar av allt bistånd mellan 2011 och 2014 gick till så kallade sviktande länder (fragile på engelska). De stora volymerna till trots så bedöms effekterna av biståndet vara begränsat. Istället för att komma åt de underliggande problemen och grundorsakerna till konflikt tenderar biståndet att användas kortsiktigt för att hantera kriser och släcka bränder.
Idag befinner sig mer än en tredjedel av världens fattiga i konfliktdrabbade länder. År 2030 riskerar andelen ha ökat till mer än 60 procent. OECD definierar sviktande och konfliktdrabbade länder ur ett mångdimensionellt perspektiv som tar hänsyn till ländernas ekonomi, miljö/klimat, sociala situation och säkerhetsläge. Hälften av de 56 sviktande länderna är låginkomstländer och den andra hälften utgörs av lägre medelinkomstländer. Medan biståndet har minskat i betydelse för utvecklingsländer generellt så är sviktande länder fortsatt biståndsberoende. För cirka 50 år sedan representerade biståndet tre fjärdedelar av allt finansiellt flöde som gick till utvecklingsländer. Idag står biståndet endast för 10 procent. Men för sviktande länder utgör biståndet fortfarande mer än 50 procent av det utländska finansiella flödet. Bistånd till konfliktdrabbade länder anses vara mindre effektivt än bistånd till andra utvecklingsländer, bland annat till följd av kortsiktiga projekt, vilka ofta genomförs av FN-organisationer eller icke-statliga organisationer (NGOs), och ett begränsat samarbete med statliga aktörer. Genom att första hand förmedla bistånd genom icke-statliga aktörer riskerar givare att bidra till att underminera det sociala kontraktet mellan stat och medborgare. En relation som ofta är särskilt svag i sviktande länder där statens förmåga att tillgodose behovet av sociala tjänster är låg.
Stockholmsdeklarationen åtaganden om mer effektivt bistånd
Den Internationella dialogen för freds- och statsbyggande är ett internationellt initiativ som syftar till att förbättra utvecklingssamarbetet mellan givare, civilsamhälle och sviktande och konfliktdrabbade länder. Forumet verkar för att främja ett antal gemensamma åtaganden, så kallade New deal-principer för freds- och statsbyggande och utvecklingssamarbete, som antogs vid högnivåmötet om biståndseffektivitet i Busan 2011. Med biståndsminister Isabella Lövin som medordförande har Sverige en ledande roll i gruppen. I april 2016 bjöd Lövin in till ett högnivåmöte där ett 40-tal länder och organisationer enades om ett gemensamt uttalande, Stockholmsdeklarationen. Deklarationen omfattar ett antal riktlinjer och rekommendationer, till exempel att biståndet till sviktande länder bör öka i volym och i större utsträckning förmedlas genom statliga strukturer. Principer som är viktiga och relevanta, men desto svårare att genomföra – även för en biståndschampion som Sverige.
Stora risker står i vägen för statligt samarbete
Att arbeta med svaga statliga system i sviktande och konfliktdrabbade länder är svårt och riskfyllt för givare. Enligt biståndsstatistiken på openaid.se toppar konfliktdrabbade länder som Afghanistan, Mocambique, Palestina och Syrien listan över de största mottagarna av svenskt bistånd. Med undantag för Moçambique så är den största delen humanitärt bistånd, vilket innebär att stödet är kortsiktigt och går genom icke-statliga aktörer. Av det mer långsiktiga utvecklingsbiståndet går endast en liten andel genom ländernas statliga system. En viktig förklaring till detta är att finansiella kontrollsystem i sviktande länder generellt anses vara svaga, vilket medför stor risk för korruption och förskingring av biståndsmedel. En annan faktor är de politiska risker det innebär för en givare att finansiellt stödja en regering som skulle kunna komma att lägga statskassan på att köpa vapen och försvarsmaterial istället för att investera i utbildning och sjukvård för sin befolkning. Givare vill även av förståeliga skäl undvika att uppfattas stödja regeringar som riskerar att begå olika övergrepp mot sin befolkning. Dessa riskanalyser är rationella men rimmar dåligt med deklarationer för biståndseffektivitet. För att nå långsiktiga resultat och komma åt underliggande orsaker till länders instabilitet så behöver biståndsaktörer acceptera en välavvägd risk i samarbetet med statliga aktörer. Den stora utmaningen är dock att avgöra lämplig risknivå och finna en balans mellan å ena sidan båda parters strävan efter reformer och nya samarbetsformer och å andra sidan deras kapacitet och politiska vilja att leva upp till sina åtaganden.
Fallet Sydsudan: Goda intentioner men dåligt utfall
Sydsudan är tyvärr ett alltför tydligt exempel på många av de utmaningar som utvecklingssamarbete i sviktande länder innebär. Landet, som blev självständigt från Sudan 2011 efter årtionden av väpnad konflikt, var tänkt att bli ett föregångsland för givares engagemang i sviktande länder. När jag arbetade som teknisk rådgivare vid finansdepartementet i Sydsudan 2013 pågick förhandlingar mellan den sydsudanesiska regeringen och givare gällande ett nytt ramverk av gemensamma åtaganden, ett så kallat New deal Compact. Målet för den nya regeringen i Juba var tydligt: mindre humanitärt bistånd och mer långsiktigt utvecklingsbistånd, allra helst som budgetstöd. Överenskommelsen omfattade ett finansieringspaket med lån och bidrag från EU, Världsbanken och den Afrikanska utvecklingsbanken. Det fanns dock ett villkor – Sydsudan behövde uppfylla sina åtaganden i programmet med den Internationella valutafonden (IMF). Förhandlingarna fortlöpte väl och parterna kom överens om ett ramverk. I december 2013 var förväntningarna stora inför den planerade ceremonin för undertecknandet av överenskommelsen. Inbjudningar skickades till presidenten i Liberia, OECD:s generalsekreterare och Sveriges biståndsminister. Två veckor innan ceremonin skulle äga rum stod det dock klart att Sydsudans regering inte fullföljt sitt åtagande att devalvera den nationella valutan. Följden blev att IMF inte kunde godkänna programmet, och dominoeffekten var ett faktum: Ceremonin ställdes in, finansieringspaketet och överenskommelsen lades på hyllan. Några veckor senare bröt inbördeskriget ut. För givarna blev de finansiella och politiska riskerna med att samarbete med regeringen därmed alltför stora – de avbröt all dialog med regeringen och återgick till humanitärt bistånd. Själva syftet med ramverket var att genom de gemensamma freds- och statsbyggande målen komma åt landets underliggande spänningar och strukturella svagheter. Men när dessa underliggande faktorer kom upp till ytan blev de bakomliggande orsakerna istället ett hinder för att ett ramverk skulle kunna komma på plats.
Vad lär vi oss på detta? Att det inte går att bedriva utvecklingssamarbete i sviktande länder? Eller att det i en kontext med svaga statliga strukturer och ett svårmanövrerat politiskt landskap krävs taktkänsla och försiktighet framför ambitiösa reformprogram och sammankopplade finansieringspaket? Mer reflektion och diskussion behövs kring utmaningarna, men också kring möjligheterna för mer effektivt utvecklingssamarbete i sviktande länder. Det finns inga enkla lösningar för att gå från deklarationer om biståndseffektivt till handling – allra minst i sviktande länder. Men att det är svårt att arbeta i dessa länder gör det ännu viktigare för givare att vara där.
Annie Sturesson
Annie Sturesson, redaktör på Mänsklig Säkerhet. Hon är statsvetare och nationalekonom med flerårig erfarenhet av säkerhetspolitik och utvecklingsfrågor.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Zarah Abrahamsson, biträdande redaktör. Folkrätt.
Elisabeth Hårleman säger
Tack för intressant artikel. Vill poängtera att biståndsgivare inte avbröt dialogen med regeringen i Sydsudan och man gick heller inte över till humanitärtstöd. De långsiktiga utvecklingsinsatser som kunde fortsätta gjorde så även om många fick anpassa till en ny kontext. Däremot ökade det humanitärastödet av förklarliga skäl. Dialogen med regeringen var svår men fortsatte i den mån det var möjligt. Min erfarenhet från denna tid i Sydsudan var att regeringen inte bjöd in till dialog. Fick de inte budgetstöd var de inte intresserade av dialog.
Min erfarenhet, från Afghanistan, Sydsudan och Liberia, är att det går att bedriva utvecklingssamarbete i sviktande stater och vi bör göra det. Det är ofta dyrare (pga svag infrastruktur), ställer högre krav på konfliktkänsligansats och flexibilitet och är mer riskfyllt men det lönar sig i längden. Inget är så dyrt som när ett land återgår i konflikt.
Annie Sturesson säger
Tack Elisabeth för ditt inlägg- mycket intressant att få ta del av dina erfarenheter ur ett givarperspektiv. Jag instämmer att det är helt förståeligt att biståndssamarbetet, inklusive forum för dialog, mellan givare och sydsudanesiska regeringen behövde anpassas till en ny kontext efter att kriget brytit ut. Min huvudpoäng är ffa att upplägget med att koppla flera finansieringsinstrument till varandra och alltför ambitösa reformåtaganden inte var anpassat till kontexten (ett upplägg som förhandlades fram av både givare och den sydsudanesiska regeringen). Jag instämmer att mer konfliktanalys och flexibilitet behövs i utvecklingssamarbetet i sviktande länder.