ANALYS Förra månaden släppte Amnesty International en rapport om fruktansvärda förhållanden i Saydnayafängelset. Masshängningar, tortyr och omänsklig behandling är vardag för fångarna i fängelset. Världsledare har under många år manat till ansvarsutkrävande för vad som sker i Syrien sedan kriget bröt ut för snart sex år sedan. Folkrättsredaktör Zarah Abrahamsson skriver tillsammans med Simon Rose om möjligheterna, men också svårigheterna, att utreda situationen i Syrien enligt internationell rätt.
Efter publiceringen av Amnestys rapport om Saydnayafängelset skrev Sveriges utrikesminister Margot Wallström i en kommentar till TT att hon vill se ett ansvarsutkrävande och ”även om Ryssland tills vidare hindrar hänvisning av Syrien till Internationella brottmålsdomstolen. Regeringen och svenska myndigheter arbetar aktivt med andra länder för att hitta andra vägar för att undvika straffrihet.” Vilka är då de andra vägarna?
Syrien inte stadgepart till ICC
Redan från början var tanken att Internationella brottsmålsdomstolen (ICC) bara ska hantera de mest allvarliga brotten. En situation måste därför ha nått upp till en viss miniminivå av allvarlighet och vara i rättvisans intresse för att ICC:s åklagare ska påbörja en utredning. Utöver det ger sig ICC också bara på bara på situationer då staten själv inte har kapacitet eller vill åtala själva (den så kallade komplementaritetsprincipen).
För att en situation eller ett misstänkt brott ska utredas i (ICC) behöver vissa rekvisit (förutsättningar) vara uppfyllda
- Staten själv ber ICC att utreda en situation som kan leda till åtal, eller
- Situationen eller det misstänkta brottet ska ha begåtts av en medborgare eller på ett territorium till en stadgepart till Romstadgan (enkelt beskrivet ICC:s regler och förordningar), eller
- FN:s säkerhetsråd har hänskjutit situationen till ICC.
Den första möjligheten är förmodligen den mest osannolika – att Bashar Al-Assad frivilligt skulle be ICC att utreda de brott som de flesta anklagar hans egen regering för ter sig orealistiskt.
Syrien som stat har inte heller skrivit under och ratificerat Romstadgan, vilket gör att de inte är part till ICC. ICC:s åklagare kan därför inte självmant utreda syriska medborgare som har begått brott på syriskt territorium, eftersom det krävs att det misstänkta brottet ska ha begåtts av en medborgare eller på ett territorium till en stat som är part till Romstadgan. Däremot kan ICC påbörja utredningar gällande misstänkta brott begångna av en parts medborgare på syriskt territorium. Exempelvis, om en svensk åker till Syrien och begår en misstänkt krigsförbrytelse skulle ICC kunna åtala för detta, eftersom Sverige är part till Romstadgan. Men då Sverige både kan och vill åtala sina medborgare för brott som begåtts i Syrien kommer sannolikt ingen svensk hamna hos ICC.
Ryssland blockerar FN:s säkerhetsråd från att hänskjuta situationen till ICC
Den tredje möjligheten för ICC att agera är om FN:s säkerhetsråd hänskjuter en situation för utredning. Hittills har det hänt två gånger: Darfur 2005 genom säkerhetsrådsresolution 1593 och Libyen 2011 genom säkerhetsrådsresolution 1970. ICC har vid båda tillfällena påbörjat utredningar mot sittande statschefer. Sudans president Omar Al Bashir var den första sittande presidenten att bli efterlyst av ICC och första personen att åtalas för folkmord. Bashir har ännu inte tagits till domstolen utan är på fri fot. Utredningen mot Gaddafi i Libyen fick ett abrupt slut på grund av hans död i november 2011. Han var vid sin död misstänkt för brott mot mänskligheten genom mord och förföljelse.
Den politiska situationen i FN:s säkerhetsråd har bidragit till svårigheter att hänskjuta situationen i Syrien till ICC. För att en säkerhetsresolution ska antas krävs det att de fem permanenta säkerhetsrådsmedlemmarna (USA, Storbritannien, Ryssland, Kina och Frankrike), de så kallade P5:orna, inte använder sitt veto.
Ryssland har givit den syriska staten direkt militärt stöd sedan september 2015 med kampen mot terrorismen som främsta anledning. Sedan inbördeskriget bröt ut 2011 har Ryssland använt sitt veto fem gånger gällande Syrien, nu senast i oktober 2016 till ett resolutionsutkast som skulle sätta stopp för bombningarna över Aleppo. Då uppgav Ryssland att de inte ville ge stöd till resolutionsutkastet eftersom det bland annat inte begränsade flygbombstoppet till östra Aleppo, utan inkluderade hela staden. Ett sådant beslut skulle, enligt Ryssland, skulle hindra kampen mot terrorismen. Men framför allt så var det nog den politiska implikationen som var avgörande. Enligt Vitaly Churkin, den ryske FN-ambassadören, skulle resolutionen innebära ett beslut som förutbestämde en P5:as framtida handlingar utan föregående diskussion, vilket, enligt Churkin, aldrig hänt tidigare i FN:s historia.
Ytterligare ett ryskt beslut har försvårat möjligheten att hänskjuta den syriska situationen till ICC. I november 2016 utfärdade Ryssland dekret no361-rp om att Ryssland tänker dra tillbaka sitt undertecknande av Romstadgan som de ännu inte ratificerat. Dekretet kom efter att ICC:s rapport fann att situationen på Krims och Sevastopols territorium har uppnått status av en internationell väpnad konflikt. Rapporten finner också att stridigheterna mellan den ukrainska staten och de väpnade antiregeringsgrupperna har nått en sådan intensitet att den internationella humanitära rätten är tillämplig.
ICC:s definition av situationen på Krim som en internationell väpnad konflikt är avgörande för huruvida en handling kan dömas som krigsförbrytelse. Som Ola Engdahl skriver:
”Den internationella humanitära rätten blir tillämplig när det pågår en väpnad konflikt. Detta har en avgörande betydelse för om en handling ska kunna betraktas som en krigsförbrytelse. Om inte den internationella humanitära rätten är tillämplig kan det inte vara fråga om en krigsförbrytelse. Däremot kan det utgöra brott mot annan lagstiftning.”
Med andra ord öppnade ICC:s definition för att ryska deltagare i den ukrainska konflikten skulle kunna dömas för krigsförbrytelser. Om nu Ryssland inte längre kommer att vara stadgepart till ICC så minskar möjligheterna för att FN:s säkerhetsråd kommer att hänskjuta en situation till domstolen.
Vilka andra vägar?
Vilka möjligheter har FN:s generalförsamling att vidta åtgärder? Generalförsamlingens roll är rådgivande, det vill säga, beslut och resolutioner från generalförsamlingen är rekommendationer till skillnad mot säkerhetsrådets beslut och resolutioner fattade under kapitel VII som är bindande för alla medlemsstaterna (se Zarahs tidigare artikel). I praktiken innebär det att generalförsamlingen skulle kunna rekommendera militära åtgärder, men skulle i så fall vara beroende av frivilliga bidrag gällande trupper och material.
Det finns även möjlighet för att upprätta en så kallad ad hoc internationell tribunal avsedd för händelser i Syrien, så som gjorde i Rwanda och Jugoslavien, men även här krävs det ett beslut av FN:s säkerhetsråd.
I oktober 2016 begärde 63 medlemsstater i ett brev på Kanadas initiativ att ordförande i FN:s generalförsamling skulle kalla till ett plenumöte för att diskutera situationen i Syrien och om generalförsamlingen borde samlas för ett akut special möte. Ett utkast till en generalförsamlingsresolution skrevs av Kanada som krävde omedelbart stopp på våldet i Syrien och den 7 december 2016 röstade 122 av 193 medlemmar igenom resolutionen.
IIIM – en ny mekanism
Tolv dagar senare kom ytterligare en utveckling. FN:s generalförsamling beslutade att inrätta en ny mekanism – International, Impartial and Independent Mechanism (IIIM) – för att assistera i utredning och åtal av krigsbrott begångna i Syrien sedan mars 2011. Det nya organet ska främst syssla med två saker. Den första är att samla, analysera samt bevara bevis och material om kränkningar av humanitärrätten och mänskliga rättigheter. Den andra att är vidta förberedelser för att underlätta framtida åtal för sådana kränkningar i nationella, regionala eller internationella domstolar.
Flera stater har redan lovat pengar för att finansiera den nya mekanismen, och även Margot Wallström och Isabella Lövin lyfter fram den. Samtidigt görs det redan mycket liknande arbete, och det finns mängder av olika initiativ. FN:s råd för mänskliga rättigheter inrättade redan i augusti 2011 en kommission som rapporterar om kränkningar i Syrien, vars material har använts som stödbevis i svenska rättegångar kring brott som begåtts i Syrien. Det finns även mängder av privata initiativ som försöker samla in och analysera material i Syrien för framtida åtal, till exempel Commission for International Justice and Accountability och Syria Justice and Accountability Centre.
FN:s generalsekreterare säger att den nya mekanismen IIIM ska komplettera den FN-kommission som redan finns, genom att tydligare arbete just för att underlätta framtida åtal, snarare än att skriva och publicera rapporter. Den ska samla in och konsolidera det material som finns för at tunderlätta för framtida åtal, vilket låter som att de ska försöka vara en central punkt för alla de olika initiativ som finns. Just nu ligger bollen hos FN:s kommissariat för mänskliga rättigheter som har börjat organisera det nya arbetet. Frågan är hur väl det kommer fungera i praktiken. Tidigare sades det att chefen för det nya organet skulle tillsättas i februari, men än så länge har inget namn annonserats.
Samtidigt kan man förstå frustrationen som råder, med det flöde av rapporter som beskriver nya kränkningar och svårigheten att göra något konkret åt det. FN:s generalförsamling har på det här sättet åtminstone försökt att göra något konstruktivt genom att försöka underlätta framtida åtal när kriget tar slut eller om låsningarna i säkerhetsrådet skulle släppa någon gång. Även om den nya mekanismen kanske inte kommer leda till att mängder av förövare fälls inom en snar framtid, är det åtminstone en början.
Zarah Abrahamsson och Simon Rose
Zarah Abrahamsson är folkrättsredaktör på Mänsklig Säkerhet med magisterexamen i statsvetenskap från Försvarshögskolan, fil kand i statsvetenskap och fil kand i internationella relationer från Stockholms universitet och folkrättsutbildning från Försvarshögskolan. Hon är medgrundare till tankesmedjan SäkerhetsTanken och har en bakgrund från Försvarshögskolans Folkrättscentrum och Svenska Röda Korset.
Simon Rose har en juristexamen från Stockholms universitet och en kandidatexamen i statsvetenskap från Försvarshögskolan. Han har bland annat bevakat Europadomstolen i Strasbourg, och arbetar nu vid Förvaltningsrätten i Stockholm.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Annette Lyth redaktör Folkrätt.
Lämna ett svar