Försiktigt positivt om ett kärnvapenförbud trots dåliga förutsättningar

ANALYS Igår började förhandlingarna i FN om ett avtal om ett kärnvapenförbud. Thomas Jonter, professor i internationella relationer och medlem i Folkrätts- och nedrustningsdelegationen, skriver om förutsättningarna för att förhandlingarna ska lyckas.

Äntligen har förhandlingarna i FN om att avskaffa kärnvapen kommit igång. Men det tog nästan 72 år att samla majoriteten av FN:s medlemsstater för att på allvar genomföra åtgärder för att få till ett förbud mot innehav och användning av dessa massförstörelsevapen. Bakgrunden till förhandlingarna är att en majoritet av FN:s medlemsstater har tröttnat på att kärnvapenmakterna inte lever upp till vad de lovat enligt fördraget om icke-spridning av kärnvapen (NPT). Fördraget som vann laga kraft 1970 innehåller nämligen en artikel som säger att kärnvapenstater ska verka för ett avskaffande av sina kärnvapenarsenaler (artikel VI).  Den här gången ska inte kärnvapenmakterna lyckas smita undan från sitt ansvar, tycks initiativtagarna till förhandlingarna mena.

Frågan är dock om det finns förutsättningar för att driva igenom ett internationellt förbud mot innehav och användning av kärnvapen, vilket är det första steget i en framgångsrik process. I nästa steg gäller det att få kärnvapenstaterna att verkligen göra sig av med sina massförstörelsevapen. Det är inte en lätt uppgift.

Inte nattsvart trots dåliga förutsättningar

Samtidigt som vi mer än någonsin behöver ett förbud mot kärnvapen verkar förutsättningar att lyckas sämre än på mycket länge. Kärnvapenstaterna och deras allierade har sagt nej till att delta i förhandlingarna. Nyligen gjorde också president Trump ett uttalande som rimligen bör tolkas som ett försök att punktera dessa förhandlingar då han hävdade att USA ska skaffa sig fler kärnvapen och bli ”the top of the pack” bland kärnvapenmakterna. Ryssland och Putin har också annonserat att de avser att skaffa fler kärnvapen. Ryssland bygger i själva verket sin säkerhetsdoktrin på kärnvapeninnehav och har hotat med använda kärnvapen. Flera stater som tidigare varit positiva till nedrustningsinitiativ, som exempelvis Norge, Finland och Japan, har också röstat nej till förhandlingarna. Motiven har varit olika. Norge har som Nato-medlem utsatts för press från USA att säga nej. Japan har också en beroendeställning till Förenta staterna och bygger sin säkerhetspolitik med amerikanskt stöd och har säkerligen påverkats att säga nej. Alliansfria Finland resonerar som många skeptiska stater – det finns inga förutsättningar att lyckas eftersom kärnvapenstaterna inte avser att delta.

Men läget är inte så nattsvart som det verkar. Realistiska mål i nedrustningssammanhang handlar inte om att alla kärnvapen ska försvinna inom kort. I den internationella nedrustningspolitiken har det rört sig framåt i små steg och man bör inte som den finska regeringen se det som en fråga om allt eller inget. Det förstår också de flesta stater som har bestämt sig för att bege sig till New York för att arbeta fram en avtalstext som kan undertecknas av så många FN-medlemmar som möjligt. Det handlar uteslutande om det första steget i processen.

Målet med och vägen till förhandlingarna

Vad är då målet med förhandlingarna om man inte tror att kärnvapen kommer att avskaffas inom kort? Det handlar om att etablera, eller stärka, normen mot kärnvapen. Genom att lyckas genomdriva ett avtal som förbjuder innehav och användning av nukleära massförstörelsevapen avser man att sätta en normativ press på kärnvapenstaterna att bryta den negativa utvecklingen med att alltfler stater skaffar mer kärnvapen. I dag finns ca 15 000 kärnvapen i världen och strax efter kalla krigets slut lovade också USA och Ryssland att minska arsenalerna.

Under flera av de så kallade översynskonferensen av NPT – som hålls vart femte år i FN i New York – diskuterades det på allvar om det inte var dags att förverkliga artikel VI av fördraget. I och med Kalla krigets slut tolkades det som att en ny och mer samarbetsvillig värld med varaktig fred var inom räckhåll. Ukraina och Kazakstan gav upp sina kärnvapen och Sydafrika tillkännagav att man hade utvecklat kärnvapen, men att dessa hade destruerats. Allt var givetvis inte frid och fröjd. Indien och Pakistan genomförde kärnvapentester 1998 och Nordkorea lämnade NPT 2003 och började genomföra en read kärnvapenprov. Men förväntningarna var stora och vid översynskonferenserna 1995 och 2000 identifierades principer, mål och steg för hur en avrustning kan förverkligas. Efterföljande konferens 2005 blev ett misslyckande eftersom kärnvapenmakterna stoppade alla försök att genomföra vad man kommit överens om vid de två föregående översynskonferenserna. Mot den bakgrunden började en rad stater vid översynskonferensen 2010 föra fram argument om vikten av att få med konsekvenserna av ett kärnvapenkrig i slutdokumentet. En arbetsplan formulerades där det beskrivs hur det fortsatta arbetet mot en kärnvapenfri värld kan fortskrida. Året innan hade till och med president Obama hävdat i ett uppmärksammat tal i Prag att USA strävar efter ett avskaffande av världens alla kärnvapen. För detta fick han Nobels fredspris samma år.

Nu skulle väl äntligen ett genombrott kunna ske, trodde många och flera initiativ togs. Exempelvis inför 2015 års översynskonferens hade en överhängande majoritet av världens stater undertecknat det humanitära initiativet och nu var det dags att diskutera nedrustning på allvar. 2015 års översynskonferensen bröt dock samman eftersom kärnvapenstaterna vägrade att diskutera de humanitära dimensionerna. Frankrike och Ryssland uttryckte till och med att initiativet till att koppla mänskliga säkerhet till de pågående icke-spridningsförhandlingarna kan äventyra NPT:s framtid.

Det är här vi står idag och det är i detta perspektiv som vi bör se förhandlingarna som kommer igång denna vecka. Alla de stater som inte har kärnvapen och som efterlever vad de lovat enligt NPT har tröttnat på att kärnvapenstaternas dubbelspel: att använda NPT som ett sätt att förhindra alla andra stater från att skaffa kärnvapen samtidigt som de försäkrar sig om att få behålla sina egna nukleära massförstörelsevapen. Om nu inte kärnvapenstaterna godtar den färdplan som förhoppningsvis kommer att förhandlas fram i FN, måste de själva presentera ett realistiskt alternativ. Om inget av dessa två alternativ förverkligas, får vi räkna med en betydligt farligare och osäkrare värld med fler aspirerande kärnvapenstater i framtiden.

Thomas Jonter

Professor i internationella relationer vid Stockholms universitet, medlem i regeringens Folkrätts- och nedrustningsdelegation samt ordförande i svenska Pugwash.

Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.

Ansvarig redaktör: Zarah Abrahamsson, redaktör Folkrätt.