ANALYS Utrikesminister Margot Wallström har satsat på ett nätverk av kvinnliga medlare för att stärka kvinnors roller i freds- och återuppbyggnadsprocesser. Det är dock inte bara tillgången som är problemet, utan även efterfrågan. Isak Svensson, professor vid Uppsala universitet, diskuterar därför var ingångarna kan finnas för kvinnor i dessa processer. Hur börjar egentligen en medlingsinsats? Hur utses de personer som ska försöka mäkla fred i väpnade konflikter mellan länder och grupper?
Dessa frågor är intressanta och viktiga i allmänhet. Inom medlingsforskningen är frågan om vad som förklarar hur medlare kommer i in väpnade konflikter ett spännande eget forskningsfält. Särskilt inomstatliga konflikter, där ledare vaktar över sin suveränitet och är känsliga för att utomstående blandar sig i det som ses som interna angelägenheter, är svåra fall vad gäller att skapa öppningar för fredsmedling. Men frågan syns särskild i ljuset av den svenska regeringens nya satsning för att stärka Sveriges förmåga att bidra till inkluderande dialog- och förhandlingsinitiativ. En viktig komponent är ambitionen att öka antalet kvinnliga medlare i fredsprocesser. Det försöker regeringen bland annat uppnå genom att skapa ett nätverk av kvinnliga medlare. Om Sverige vill bidra till att öka antalet kvinnligare medlare är det en central fråga hur medlare utses.
Det var i samband med ett seminarium om den nordiska medlingserfarenheten arrangerat av Folke Bernadotteakademin i början av året som denna viktiga fråga restes och sattes på dagordningen av chefen för det konfliktförebyggande programmet Chris Coulter och forskningschefen Mimmi Söderberg Kovacs.
Nordiska medlare genom internationella organisationer
Så vad vet vi egentligen om hur personer blir utvalda eller utsedda att bli medlare i andra länders konflikter? Om vi tar utgångspunkt i den nordiska medlingserfarenheten kan man utskilja fyra olika sätt på vilka nordiska medlare har blivit medlare. Professor Peter Wallensteen och undertecknad har beskrivit de här processerna närmare i den nyutkomna boken Fredens diplomater: nordisk medling från Bernadotte till Arthisaahri. Låt oss titta närmare på dessa fyra olika sätt på vilka diplomater från framförallt Sverige, Norge och Finland har kommit att få rollen att försöka få parter i konflikt att lägga ned vapnen, inleda dialog och lösa sina skiljefrågor.
Den första, och kanske mest typiska, vägen är att medlare blir utsedda genom internationella organisationer, såsom FN, OSSE eller EU. En av FNs första medlare (och den enda som faktiskt innehaft själva titeln medlare) var Folke Bernadotte, som utsågs till att försöka lösa krisen mellan det nyblivna Israel och dess arabiska grannländer. Generalsekreterare Dag Hammarskjöld utsåg, när en uppseglande gränskonflikt mellan Kambodja och Thailand förvärrades 1958-1959, en personlig representant, svensken Johan Beck-Friis, som genom sitt diplomatiska hantverk lyckades förmå parterna att hantera konflikten utan vapenmakt. Därefter har ett flertal nordiska medlare blivit utsedda inom ramen för FN-systemet, såsom Olof Palme i Iran-Irak-konflikten, Martti Ahtisaari i Kosovo-konflikten och Staffan de Mistura i inbördeskrigets Syrien.
Här bör man notera att för att faktiskt bli utsedd till medlare behöver man många gånger ha gjort sig känd genom tidigare insatser. När toppdiplomaten Jan Eliasson fick uppdraget att leda samtalen mellan Iran och Irak i krigets slutskede, var hans tidigare insatser i Palmes medlingsinsats i början på 1980-talet avgörande. Likaså, när Ahtisaari fick frågan om Kosovo-medlingen byggde det på hans tidigare medlingsinsatser. Efterfrågan efter norska insatser växte kraftigt efter det att Oslo-kanalen blivit känd, den kanal som skapade dialog mellan israeler och palestinier och som ledde fram till det historiska Oslo-avtalet 1993. Uppdrag banar alltså vägen för nya uppdrag. Detta kan ju naturligtvis försvåra för ambitionerna att rekrytera kvinnor som internationella medlare: om gamla medlingsuppdrag (där män hittills dominerat) är främst vägen in till nya, kan det vara svårt att bryta sig in på arenan internationell medling.
Nordiska medlare genom roterande ordförandeskap
En annan väg, men också inom ramen för internationella organisationer, är roterande ordförandeskap. Sådana appliceras i EU, OSSE, och i FNs säkerhetsråd. Ibland har det varit något av de nordiska ländernas tid att tillfälligt ta över ordförandeklubban och det har skapat öppningar och möjligheter som kunnat användas för att främja fredsmedling. När nordiska länder företräder en större mellanstatlig organisation har de möjlighet att ta nya initiativ eller vitalisera gamla medlingsinsatser som sker för organisationens räkning. Flera av de nordiska länderna har exempelvis verkat i Nagorno-Karabakh-konflikten i Kaukasus. Sverige försökte under Göran Perssons tid, när vi var ordförande i EU, att öppna en kanal för dialog mellan Syd- och Nordkorea. Frågan om kvinnliga medlare är därmed intimt förknippad med kvinnliga diplomaters roll och uppdrag inom internationella organisationer mer brett.
Nordiska medlare genom den ”norska modellen”
En tredje öppning kan skapas på ett helt annat sätt, nämligen genom civila samhällets organisationer. I Norge har detta kallats för ’norska modellen’. Här kommer initiativet inte utifrån (från en organisation som sänder in en medlare till en konflikt) utan snarare inifrån själva konflikten. Särskilt Norge har använt sig av en nära kontakt med norska icke-statliga organisationer som i flera fall lyckats skapa öppningar som sedermera kunnat utvecklas till medlingsprocesser. Inte minst har de kyrkliga biståndsorganisationerna såväl som fackligt förankrade organisationer skapat sådana möjligheter. Norska insatser i Israel-Palestina, i Sri Lanka och i Sudan började på ett sådant sätt. Genom långvarigt bilateralt bistånds- eller annat samarbete, har förtroendefulla relationer sakta byggts upp, och det har gett tillträde och förtroendekapital som kunnat nyttjas när läget varit moget. Sådana öppningar är särskilt intressanta eftersom kvinnor ofta är framträdande i olika civilsamhällsorganisationer.
Nordiska medlare genom tillfälligheter och enskilda individer
Slutligen finns det också en fjärde väg som kan utskiljas. Medling kan komma att uppstå av tillfälligheter eller av kreativa insatser av enskilda individer som sker i rätt läge. Den finländske entreprenören Juha Christensen var fascinerad av kulturen och språket i Aceh och lyckades genom ett flerårigt engagemang skapa öppningar och kontakter med nyckelpersoner på båda sidorna, både rebellgruppen GAM – som då hade i huvudkontor i en lägenhet i Stockholmsförorten Norsborg! – och inflytelserika företrädare för den indonesiska staten. Det var genom hans försorg som en öppning till Ahtisaari skapades: en möjlighet som han skickligt kapitaliserade på och därigenom banade väg för fredsavtalet i Aceh 2005.
Långvarigt engagemang för att öka andelen kvinnliga medlare
Vad får detta för implikationer för den svenska regeringens uttalade ambition att öka antalet kvinnliga medlare? Vi behöver veta mer om de empiriska processerna kring medlares inträde i konflikter för att bygga grund för strategier inför framtiden. Medling sker inom ramen för en större internationell kontext av sammanvävda relationer och nätverk, och dessa kan vara avgörande för vem som blir utsedd till medlare i ett specifikt fall. Därför behövs ett långvarigt engagemang i internationella organisationer och att inom dessa organisationer möjliggöra att kvinnor också har en aktiv del. Ett starkt och långsiktigt samarbete med civila samhällets organisationer kan också skapa en grogrund ur vilken fruktbara initiativ till medlingsinsatser kan växa fram. Men fredsdiplomati är till syvende och sist i hög grad också en fråga om diplomatisk skicklighet och kreativitet. Enskilda personers innovativa insatser kan skapa nya öppningar och en kultur som främjar innovation på fredsområdet kan därför vara avgörande.
Isak Svensson
Docent vid Institutionen för freds- och konfliktforskning, Uppsala Universitet
(Den som är intresserad av att läsa mer om den långa nordiska erfarenheten av internationell medling i krig och konflikter, hänvisar vi till den nyutkomna boken Fredens diplomater: nordisk medling från Bernadotte till Arthisaahri, som beskriver nordiska medlingsinsatser i över 40 konfliktsituationer och erfarenheterna från över 50 nordiska medlare.)
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Robert Egnell, chefredaktör, ansvarig för Fredsbyggande, Inrikespolitik, Terrorism & radikalisering, Europa.
Lämna ett svar