ANALYS Det är få som numera skulle säga emot påståendet att säkerhet även måste mätas med graden av säkerhet för enskilda individer, inte minst de mest skyddslösa av dem – barn, flyktingar, kvinnor, minoriteter. Men lika lätt som det är att beskriva mänsklig säkerhet, lika svårt den att förverkliga, säger Anders Oljelund, tidigare ambassadör och fredsmäklare. Han gör detta genom praktiska exempel från Afghanistan och Sudan.
Den här artikel handlar om mänsklig säkerhet utifrån två praktiska sammanhang som jag har erfarenhet av. Det ena är de svenska försöken att i praktiken kombinera säkerhet med utveckling i de provinser norra Afghanistan i vilka Sverige hade ett säkerhetsansvar. Tanken var att tillämpa det breda säkerhetsbegreppet i människors vardag.
Det andra sammanhanget är fredsförhandlingarna om Darfur som pågick i Abuja från augusti 2004 till maj 2006 och i vars slutskede jag deltog som representant för EU. Det är två olika exempel, något tillbaka i tiden, men som båda belyser det internationella samfundets förmåga och oförmåga att göra verklighet av normativa deklarationer och föresatser.
Afghanistan
Jag fick år 2008 i utredningsuppdrag att komma med praktiska förslag och svar på ett antal utmanande frågor. Hur ser vi till att vårt militära skyddsuppdrag leder till märkbara fördelar för befolkningen i form av hälsovård, utbildning, vägar och annat som har med social och ekonomisk rättvisa att göra, det vill säga, just det om avses med mänsklig säkerhet. Vad krävs i form av samarbete mellan militärer och biståndsansvariga? Vad krävs av regering och myndigheter i Stockholm för att åstadkomma detta och vad krävs på platsen i den region där våra militärer finns och i Kabul där svenska ambassaden och afghanska regeringen finns? Det finns inte utrymme att redovisa mina svar och förslag här. Inte heller att dra slutsatser, nu snart tio år senare. Det kommer kanske den statliga Afghanistanutredningen att göra i sin rapport senare i vår.
Kortfattat blev dock ganska snart min egen bedömning att det skulle bli svårt att genomföra förslagen. Varför? Först och främst eftersom hela den internationella insatsen i Afghanistan inte var specifikt utformad för att av egen kraft skapa mänsklig säkerhet i Afghanistan. Den var utformad för att skapa mänsklig säkerhet i våra länder i meningen att inget terroristhot skulle kunna utgå från Afghanistan. Visst var säkerhet för afghanska folket en önskad och eftersträvad följd av den internationella insatsen, och visst genomfördes projekt med den målsättningen. Det huvudsakliga instrumentet för att ge det afghanska folket trygghet var förhoppningen att en demokratiskt vald och stark afghansk regering så småningom skulle besitta denna förmåga.
Skulle det ha kunnat vara annorlunda? Är det sannolikt att en internationell insats hade kommit till stånd om målet hade varit afghanernas ekonomisk säkerhet, matsäkerhet, hälsosäkerhet, miljösäkerhet, personlig säkerhet, gruppens säkerhet och politisk säkerhet, alltså, det som FN:s Human Dimensions of Security definierar som mänsklig säkerhet? Och om svaret ändå blivit ja, hur skulle en sådan insats ha planerats och vilka resurser skulle den ha tilldelats?
Till bilden hör att det är sällan att en fredsbyggande insats kan göras enligt lärobokens alla regler. Varken Sverige eller något annat land kunde välja form för sin insats i Afghanistan. Det var en internationell insats dominerad av USA och Nato och det fanns redan ett upplägg som vi anslöt oss till.
Det andra skälet är att biståndets och försvarsmaktens arbetsmetoder är så skilda, att deras tidshorisonter så olika och deras kulturer och ideologier så långt ifrån varandra. Uttrycket ”ingen utveckling utan säkerhet och ingen säkerhet utan utveckling” är visserligen sant, mycket sant, men det är svårt att organisera fram en verklighet av sambandet, i en given situation och på en given plats. Verkligheten består ju dessutom alltid av specifika situationer och platser. Men visst gjorde vi vad vi kunde. Vi avsatte Sida-pengar, hade civila biståndsrådgivare i den svenska bataljonen, lärde oss mer om befolkningens sociala situation och behov, talade med regeringen i Kabul och med lokala makthavare. Vi gjorde åtskillnad mellan de militära patrulleringarna och biståndsfolkets fältbesök. Vi ville inte gärna att soldaterna i uniform skulle lägga in några säckar ris i bilen för att dela ut till svältande i någon by även om de militära patrullerna kanske var de enda som kunde ta sig fram till denna by. Anledningen var riskerna med att sammanblanda humanitära och militära organisationer och verksamheter. Just detta lilla exempel visar ett av flera dilemman med ordparet säkerhet och utveckling.
Darfur
Det andra utmanande exemplet är konflikten i Darfur, Sudan. Den handlade om ett folk som i decennier varit åsidosatt, i bästa fall försummat av regeringen i Khartoum, men ofta plågat av den. Det var ingen självständighetskamp, inget religionskrig. Befolkningen i Darfur är muslimsk liksom i norra Sudan och man ville inte bryta sig loss från Sudan. Det handlade om en kamp för mänsklig säkerhet just av det slag vi idag lägger i begreppet. Situationen i Darfur uppmärksammades på allvar först när några grep till vapen. Så är det tyvärr ofta. De fattiga och förtryckta kallas inte till en fredskonferens bara för att de är fattiga och förtryckta. Det är de som gripit till vapen som kallas och det är de beväpnade på båda sidor som förhandlar. På ena sidan av förhandlingsbordet för att skapa fred satt därför Sudans regering och på den andra sidan, Darfurs, satt tre mer eller mindre självutnämnda beväpnade rörelser, som dessutom sinsemellan var oeniga.
Fredsförhandlingarna om Darfur ledde till en avtalstext, men inte till ett av alla parter underskrivet avtal. Förhandlingarna var inte förankrade hos Darfurs befolkning. Det civila samhället deltog inte. De mest drabbade deltog inte. De traditionella ledarna i Darfur deltog inte. Parternas förtroende för varandra var minst sagt lågt. Sudans delegation hade kvinnor bland sina medlemmar. Jag bjöds in träffa dem, men de sa inget och kunde inte något språk jag kunde. Rebellsidan gjorde sig inte mödan att ta med kvinnor i själva delegationen, men de fanns i rådgivarkretsen och tog ibland till orda vid möten vid sidan av förhandlingarna. Unifemme var med som rådgivare i bakgrunden, men jag vet inte vilket inflytande de hade. Mänskliga rättigheter, kvinnors rättigheter, ekonomisk rättvisa, bättre representation för Darfur i Sudans regering och administration, skadestånd åt de mest drabbade; allt fanns med i avtalstexten, men på ett allmänt sätt, utan starka garantier för genomförande.
Det internationella samfundet hade tryckt på Sudans regering för att förhandlingar skulle komma till stånd, men samma internationella samfund tryckte sedan på för ett snabbt fredsavtal. Dessa påtryckningar kom, enligt min mening, främst att gynna regeringssidan och missgynna Darfur. Att få ett slut på stridigheterna blev så att säga viktigare än att skapa långsiktig säkerhet åt Darfurs befolkning. Uppfattningen att fred är lika med avsaknad av krig finns fortfarande kvar i det internationella uppträdandet.
Slutsatser och lärdomar
Båda dessa konflikter är exempel på situationer i vilka det internationella samfundet skulle kunna ha haft en legitim möjlighet att få upp det centrala för ”mänsklig säkerhet” på bordet, frågor som annars ofta avvisas såsom interna angelägenheter. Det internationella samfundet hade kunnat gjort det i egenskap av initiativtagare, till och medlare under fredsförhandlingar och i egenskap av garant för freden. Detta skedde dock inte.
En slutsats både från Darfur och Afghanistan är därför att det breda säkerhetsbegreppet måste ha bredd även i organisatoriskt hänseende. Det kravet riktar sig inte minst till de länder som deltar med insatser. Regeringskansli och myndigheter måste bättre förstå vad bred säkerhet betyder arbetsmässigt. Vi måste klara ut hur militära aktörer samarbetar med civila. Vi måste klara ut hur långsiktighet finns med redan i det kortsiktiga. Det måste gå att definiera grundorsaker till konflikter och få med dem i förhandlingsunderlaget. När förhandlingen väl börjat är det ofta för sent att föra in något nytt. Det är naturligtvis viktigt med kvinnligt deltagande i förhandlingar, men ännu viktigare är att förhandlingsfrågorna formuleras även utifrån ett genusperspektiv.
Det är också därför som det inte räcker att mänsklig säkerhet blir ett antal ord i ett avtalsdokument. Det krävs också att de som på ett eller anat sätt deltar i en fredsförhandling också ger stöd och garantier även efter det att bläcket på avtalet torkat. Vissa garantier gavs Darfur, men de ansågs inte tillräckliga och därför blev det inget avtal.
Till sist måste det vara staten och statens organ som ansvarar för sina medborgares säkerhet. Vårt internationella samarbete är trots allt byggt upp kring regeringar, i många fall svaga och nästan inte existerade. Något annat finns inte. I fallet Darfur fanns inte förtroende för att Sudans regering i praktiken skulle ta på sig det ansvaret.
Om inte staten kan eller vill, vänder sig individen till gruppen, klanen, byn, eller trosfränderna för att få skydd och trygghet. Det är uppenbarligen något slags medborgarskap eller något slags grupptillhörighet som ger den enskilde säkerhet. Häri kan det ligga ett dilemma eftersom den ena gruppens säkerhet ofta blir den andra gruppens osäkerhet. Vi har under det senaste året sett hur nationalstatens intressen styr EU. Vi har även här i Sverige sett hur det breda säkerhetsbegreppet blir allt smalare och definieras om till att främst gälla medborgare i det egna landet. Vart tar då bredden vägen?
Något annat är kanske inte möjligt men det vore värt en diskussion om det breda säkerhetsbegreppet har nationsgränser.
Anders Oljelund
Anders Oljelund är pensionerad från Utrikesdepartementet (UD) och tidigare ambassadör bland annat i Tanzania och vid Nato i Bryssel. Anders har gjort ett antal utredningar för UD i säkerhetspolitiska och utvecklingspolitiska frågor.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Annie Sturesson
Lämna ett svar