ANALYS Lite förvånande är det endast 0,1 % av världens diamanter som kategoriseras som konfliktdiamanter, uppger en rapport från 2016 av Swedwatch. Innebär detta att problemet med diamanter som bidrar till att finansiera väpnade konflikter och bristande mänsklig säkerhet är löst? Tyvärr inte, skriver Annie Sturesson, ny redaktör på Mänsklig Säkerhet. Det behövs fortsatta internationella ansträngningar för att utforma både ambitiösare och mer praktiskt genomförbara certifiering- och rapporteringssystem kring handeln av diamanter och andra mineraler.
Kommer ni ihåg filmen Blood diamond från 2006? Med Leonardo DiCaprio i rollen som diamantsmugglare, som säljer vapen till stridande parter i Sierra Leone, bidrog filmen till att uppmärksamma biopubliken världen över på konfliktdiamanter. Samma år infördes Kimberlyprocessen (KP) som är ett certifieringssystem med syfte att hindra handel av konfliktdiamanter. Fjorton år senare räknas 99,9 % av världens diamanter som konfliktfria. Tyvärr betyder inte detta att problemet med konfliktdiamanter är löst. Swedwatchs rapport från 2016, ”Childhood lost”, pekar på stora brister i kontroll och uppföljning av diamanthandeln.
Konfliktdiamanter och bristande mänsklig säkerhet
Kopplingarna mellan utvinning av ädelstenar och övergrepp på lokal befolkningen är väldokumenterad. Mineralerna utgör en viktig inkomstkälla för rebellgrupper, vilket skapar konkurrens om kontroll av landområden – ofta med många civila offer som följd. FN:s flyktingorgan uppskattar att konfliktmineraler i Centralafrikanska republiken, Colombia och Demokratiska republiken Kongo (DRK) bidragit till att 9,4 miljoner människor tvångsförflyttats. I flera länder uppges statliga aktörer, som militär och polis, vara involverade i handeln. Den illegala handeln av mineraler innebär också förlorade statliga inkomster. En rapport från FN:s säkerhetsråd 2014 uppskattade Centralafrikanska republikens illegala guldhandel till två ton per år och ett värde på 60 miljoner USD per år. På senare år har flera internationella initiativ initierats för att komma åt den illegala handeln. Dock har uppföljningen i många fall visat sig svår.
Kimberlyprocessen- en framgångshistoria eller ett verkningslöst instrument?
KP är ett gemensamt initiativ där regeringar, diamantindustrin och civilsamhället arbetar för att hindra flödet av konfliktdiamanter. KP:s certifieringssystem ställer krav på sina medlemmar att de ska kunna certifiera sändningar av rådiamanter som ”konfliktfria”. I januari 2017 hade KP 54 medlemmar som representerar 81 länder (EU räknas tillsammans med dess medlemsstater som en enskild deltagare). KP-medlemmarna står för 99,8 % av den totala produktionen av rådiamanter. KP skulle därför kunna beskrivas som en framgångshistoria – om det inte vore så att den låga andelen av konfliktdiamanter fortfarande berodde på en snäv definition: ”oslipade diamanter som används av rebellrörelser för att finansiera krig mot legitima regeringar”. Enligt den definition klassas i dagsläget endast diamanter från en gruva i Elfenbenskusten som konfliktdiamanter.
Swedwatch, en svensk förening som granskar företags verksamhet i utvecklingsländer, framhöll stora svagheter med KP i rapporten från 2016. Certifieringen och kontrollen på nationell nivå bister, vilket bland annat medför att en andel av diamanterna exporteras illegalt. I fallet DRK befinner sig diamantgruvorna i de norra delar av landet och inte i öster där de väpnade grupperna är etablerade. Men trots att utvinningen sker utan krigsherrar så pågår den under usla arbetsförhållanden och involverar barnarbete. Swedwatch, tillsammans med många andra människorättsorganisationer, argumenterar därför för att Kimberleycertifieringen bör breddas eller ersättas av nya riktlinjer om mänskliga rättigheter och arbetsförhållanden. Frustrationen och besvikelsen inom civilsamhället över KP är stor. Den internationella civilsamhällsorganisationen Global Witness spelade en viktig roll vid uppstarten av Kimberlyprocessen, men lämnade initiativet 2011 i frustration över bristerna i processen.
Svårigheten att utforma ett effektivt regelverk
FN:s generalförsamling antog den 14 februari i år en resolution om KP som uppmanade deltagande länder att bidra till ett stärkt genomförande. Australien, i egenskap av ordförande under 2017, planerar att genomföra en större översyn av certifieringsprocessen. 2018 tar EU över ordförandeklubban och därmed ansvaret för reformprocessen. Civilsamhällsorganisationer driver på flera reformförslag, bland annat vill de se striktare uppföljningsmekanismer och sanktioner mot bristande efterlevnad. Högre rapporteringskrav riskerar dock att möta motstånd och därmed till viss mån bli kontraproduktiva. Om företagen anser att det blir för kostsamt och krångligt att verifiera diamanters ursprung, så finns det en risk att de helt avstår från att handla med så kallade riskländer. Det i sin tur drabbar den legala mineralhandeln som ett sådant riskland eventuellt bedriver. Ett exempel är den amerikanska lagstiftningen Dodd-Frank Act från 2010 som bland annat ställer krav på företag som är listade på den amerikanska börsen att redovisa varifrån de köpt fyra mineraler – tenn, tantal, volfram och guld. Regelverket har kritiserats för att till en början bidragit till att företag bojkottade mineraler från DRK för att slippa undan rapporteringskrav. Att företag helt slutade importera från DRK, det vill säga, även tenn som brutits legalt och andra certifierade konfliktfria mineraler, drabbade landet hårt ekonomiskt. Otydlighet kring rapporteringskraven var en annan bidragande faktor till att företag undvek riskländer.
Även EU:s lagstiftning måste hitta rätt balans för rapporteringskrav gällande konfliktmineraler. Förhandlingar mellan Europaparlamentet, EU-kommissionen och Europeiska rådet har varit utdragna, till exempel vad gäller vilka företag som ska omfattas och om rapportering ska vara frivillig eller obligatorisk. I juni 2016 nåddes en överenskommelse och en lag väntas antas av parlamentet under 2017. Enligt överenskommelsen ska det nu bli obligatoriskt för företag som importerar tenn, tantal, volfram och guld till EU att spåra mineralerna till gruvan och att genomföra riskanalyser. Företag längre upp i leverantörskedjan, exempelvis mobiltelefonföretag som producerar slutprodukter, omfattas däremot inte. Det ansågs vara betungande för företagen att inkludera hela kedjan av företag vid spårning av de olika komponenternas ursprung. Dessutom skulle det kräva ett stort maskineri inom EU för att följa upp rapporteringen av tusentals företag. EU:s ramverk inkluderar inte heller mänskliga rättigheter i sin definition av konfliktmineraler.
Organisationer som Swedwatch anser att EU satt ribban för lågt. Istället anses OECD:s ramverk kring riskhantering och spårbarhet av konfliktmineraler från 2011 utgöra en bättre utgångspunkt. Riktlinjerna ber samtliga företag att genomföra kontinuerlig due diligence (konsekvensanalys) utifrån såväl miljöpåverkan som påverkan på mänskliga rättigheter. OECD:s riktlinjer är dock frivilliga vilket medfört att de än så länge fått begränsat genomslag.
I DRK är företag inom guldsektorn enligt kongolesisk lag bundna att till tillämpa OECD:s riktlinjer sen 2012. Tyvärr brister många företag i uppföljningen. Global witness rapporterar att väpnade grupper är involverad i handeln av guld från småskaliga gruvor i östra DRK. Samma organisation har under flera år rapporterat om stora missförhållanden och korruption i diamantsektorn i Zimbabwe. Global witness driver även en kampanj om att få lasursten i Afghanistan klassificerat som en konfliktmineral. Talibaner och andra väpnade grupper uppskattas tjäna 20 miljoner dollar per år på den blåa ädelstenen.
Lärdomar från biosalonger till förhandlingsrum
Hollywood och namnkunniga skådespelare medverkade under början av 2000-talet till att skapa en opinion kring konfliktdiamanter. Likaså bidrog kritiska och granskande rapporter från civilsamhället till att trycka på de olika aktörerna att agera mot den illegala handeln. Men tyvärr har utdragna internationella förhandlingar kring certifieringssystem inte samma stjärnglans och publiksiffror. Utformningen av ett effektivt och fungerande regelverk som involverar stater, företag och civilsamhället kräver viktiga avvägningar och kompromisser. Kimberlyprocessen är ett viktigt exempel på svårigheten att hitta rätt balans av rapporteringskrav och instrument för uppföljning. Det är viktigt att ta med sig lärdomarna av denna process till förhandlingsrummen för nya internationella initiativ och ramverk. Konfliktdiamanter har blivit mindre blodiga, men fortsatt arbete behövs för att komma åt problem kring utvinning och handel av diamanter och andra mineraler.
Annie Sturesson
Statsvetare och nationalekonom med en flerårig erfarenhet av säkerhetspolitik och utvecklingsfrågor. Hon har tidigare arbetat vid bland annat finansdepartementet i Uganda och i Sydsudan.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Robert Egnell, chefredaktör, ansvarig för Fredsbyggande, Inrikespolitik, Terrorism & radikalisering, Europa.
Lämna ett svar