DEBATT Vår tids svåra utmaningar som stormaktsspänningar, terrorism, klimathot, migration, internationell brottslighet och pandemier kräver internationellt samarbete för att kunna hanteras. FN och många andra organisationer ifrågasätts dock alltmer – för ineffektivitet, korruption och låsningar, men också för bristande demokratisk representation. Petter Ölmunger, nationell samordnare för UNPA-kampanjen, menar att ett viktigt steg för att hantera dessa utmaningar skulle vara att skapa en globalt representativ parlamentarisk församling inom FN-systemet – UNPA.
I alla välfungerande samhällen, i synnerhet i alla demokratier, spelar parlamentet en central roll. Parlamentet fungerar som navet som samordnar samhällets många olika institutioner och processer. Den demokratiskt valda församlingen är dessutom en kanal för folkets dialog och samlade vilja, samt ett uttryck för att den enskilda medborgarens röst är värdefull och för att befolkningen i sin helhet hör ihop. Inte minst är det parlamentets uppgift att genom lagstiftning värna medborgarnas grundläggande rättigheter och basala behov av trygghet, samt att i ljuset av lag och rätt granska regering och myndigheter. Ett välfungerande parlament är långt ifrån tillräckligt men i högsta grad nödvändigt för att skapa ett gott samhälle.
Om vi vill skapa ett mer välfungerande världssamhälle kan det därför finnas skäl att fundera på frågan om ett världsparlament, företrädesvis inom ramen för Förenta Nationerna. Idén om ett FN-parlament lyftes redan i samband med organisationens grundande, bland annat av Storbritanniens dåvarande utrikesminister Ernest Bevin. I ett tal i House of Commons 1945 sa Bevin:
Vi behöver en ny utredning med syfte att skapa en världsförsamling som väljs direkt av världens folk, i sin helhet, och som de regeringar som utgör Förenta Nationerna är ansvariga inför, och som, faktiskt, stiftar den världslag som de, folket, därmed kommer att acceptera och som de kommer att vara moraliskt bundna och villiga att implementera.
Så blev det som bekant inte. FN-stadgans högtidliga inledning om att mänskligheten i sin helhet hör ihop som ett stort globalt “Vi, de Förenta Nationernas folk…”, återspeglas inte i organisationens institutioner. I generalförsamlingen och säkerhetsrådet är bara medlemsstaternas regeringar representerade, inte den enskilda människan och den samlade mänskligheten. I takt med en allt mer intensiv teknologisk och ekonomisk globalisering, och i ljuset av de enorma utmaningar som FN och vårt globala samhälle fortsatt står inför, så föreställer jag mig att idén om ett FN-parlament nu är mer aktuell än någonsin tidigare. Men finns det då något pragmatiskt sätt att närma sig denna vision?
UNPA – ett pragmatiskt steg på vägen mot ett FN-parlament
I oktober 2013 presenterade FN:s oberoende demokrati-rapportör, Alfred de Zayas, en rapport med ”konkreta och pragmatiska rekommendationer” för en mer rättvis och demokratisk värld. De Zayas rapport lyfter särskilt fram förslaget att det bör upprättas en parlamentarisk församling inom FN (UNPA), som ett första genomförbart steg på väg mot ett framtida FN-parlament. I juni 2015 presenterade Kommissionen för global säkerhet, rättvisa och styrning, ledd av USA:s tidigare utrikesminister Madeleine Albright och Nigerias tidigare utrikesminister Ibrahim A. Gambari, en rapport med förslag på hur vi kan möta den globala styrningens kris. Enligt rapporten skulle upprättandet av ett parlamentariskt organ inom FN innebära ett ”pragmatiskt försök att stärka relationen mellan FN och medborgarna och att överbrygga världsorganisationens demokratiska underskott”.
En i första skedet rådgivande parlamentarisk församling inom FN (UNPA) skulle till exempel i enlighet med artikel 22 i FN-stadgan kunna inrättas som ett underorgan till FN:s generalförsamling. Det skulle således kunna göras utan en komplicerad reformprocess, inom ramen för FN-stadgans begränsningar och utan möjlighet för säkerhetsrådets VETO-makter att blockera.
UNPA skulle initialt kunna bestå av FN-parlamentariker som utsågs indirekt genom medlemsstaternas nationella parlament, eller direkt i de stater som så önskar. Antalet parlamentariker från respektive medlemsstat skulle förslagsvis å ena sidan bygga på befolkningsstorlek utifrån demokratins grundläggande princip om en människa, en röst. Till skillnad från generalförsamlingen och säkerhetsrådet som ju bygger på principen om en röst per medlemsstat, oavsett befolkningsstorlek. Å andra sidan skulle antalet parlamentariker från de mindre medlemsstaterna kunna vara fler per capita, för att minska risken för att dessa känner sig marginaliserade. Ett minsta antal på två parlamentariker från varje medlemsstat skulle förslagsvis kunna fastställas.
En annan viktig demokratisk princip, som också skulle innebära en fundamental skillnad i jämförelse med generalförsamlingen och säkerhetsrådet, är att parlamentarikerna i UNPA inte bara skulle komma från regeringssidan, utan också från oppositionen, i respektive medlemsstat. Proportionerna skulle återspegla det nationella parlamentets sammansättning i de fall urvalet görs indirekt. För att kunna utse sina FN-parlamentariker behöver respektive medlemsstat därmed som minimum ha ett fungerande nationellt parlament med någon form av dynamik mellan regeringspartier och oppositionspartier, vilket borde kunna innesluta de allra flesta av medlemsstaterna. I välfungerande demokratier kan parlamentarikerna redan initialt utses genom direkta val. Liksom i exempelvis Europaparlamentet skulle parlamentarikerna i UNPA inte gruppera sig utifrån nationstillhörighet utan utifrån politisk inriktning. Detta skulle återspegla att parlamentarikernas yttersta mandat och uppdrag i UNPA skulle vara att tjäna hela mänsklighetens intresse.
En oberoende valkommission bör utses med mandat att bedöma om urvalet i respektive medlemsstat har skett i enlighet med dessa och andra kriterier. De medlemsstater som inte lever upp till kriterierna behöver då lämna “sina” platser tomma. Ytterligare ett kriterium skulle exempelvis kunna vara att det av tre parlamentariker ska vara åtminstone en man och en kvinna. Uppskattningsvis skulle 60-70% av parlamentarikerna i ett UNPA med 700-800 platser komma från demokratiska medlemsstater om det upprättades nu och om alla medlemsstater med nationella parlament valde att delta.
Utöver att UNPA förstås skulle samlas i plenum med jämna mellanrum så kan parlamentarikerna även organiseras i utskott, förslagsvis motsvarande generalförsamlingens redan existerande utskott, med möjlighet att träffas och förbereda frågor mer flexibelt.
Ett UNPA upprättat inom ramen för FN-systemet skulle initialt endast kunna vara rådgivande, men skulle ändå kunna utrustas med formell yttranderätt kring exempelvis FN:s budget och gentemot FN:s övriga organ i enlighet med FN-stadgan. Därmed skulle församlingen sannolikt kunna få en kraftfull moralisk auktoritet såsom mänsklighetens röst i FN:s beslutsprocesser. Ett litet demokrati-frö med inneboende utvecklingspotential skulle med den parlamentariska församlingen kunna planteras inom FN-systemet. När ett UNPA väl är upprättat kan det fungera som en katalysator för ytterligare FN-reformer, bland annat då av själva församlingen. På längre sikt är visionen ett direktvalt demokratiskt FN-parlament med mandat att fatta bindande beslut kring de utmaningar som rör hela mänsklighetens intresse, det vill säga de utmaningar som FN redan nu försöker ta sig an.
Behövs det verkligen ett FN-parlament?
Det finns redan en mängd internationella parlament. Behövs det då verkligen ytterligare ett sådant i form av ett FN-parlament? Ja, för vilket av dessa andra parlament kan göra anspråk på att representera den enskilda människan och den samlade mänskligheten i våra globala beslutsprocesser? Bara ett FN-parlament kan kanalisera världsmedborgarnas röst i styrningen av Förenta Nationerna.
Ibland framhålls EU:s och Europaparlamentets tillkortakommanden och demokratiska underskott som ett argument mot idén om ett FN-parlament. Om det inte går på regional nivå, borde det inte då vara ännu mer omöjligt på global nivå? Men jag tror tvärtom att en svårighet för EU är just att unionen ofta har gjort anspråk på att kunna lösa globala utmaningar. Detta skapar nödvändigtvis en politisk frustration eftersom EU trots allt bara utgör en liten del av jordens yta och befolkning. EU är viktigt, men EU är inte hela världen. Ett FN-parlament skulle ha ett tydligare uppdrag i att hantera just globala utmaningar, de frågor som FN redan idag arbetar med. Jag skulle i detta sammanhang dock inte underskatta Europaparlamentets betydelse för EU:s demokratiska förankring, oavsett vad man för övrigt anser om EU. Tänk om EU hade stiftat alla de lagar och fattat alla de beslut som unionen nu faktiskt gör utan att Europaparlamentet hade varit involverat i beslutsprocesserna. Europaparlamentet spelar en mycket viktig demokratisk roll i EU, trots sina många brister. En minst lika viktig roll skulle ett FN-parlament kunna spela inom Förenta Nationerna. Det kan i detta sammanhang också vara värt att betänka att just Europaparlamentet återkommande har uttryckt stöd för förslaget om en parlamentarisk församling inom FN. Så här står det exempelvis i en resolution antagen av Europaparlamentet i juni 2005:
Europaparlamentet kräver att det upprättas en Förenta Nationernas parlamentariska församling (UNPA) inom FN-systemet, vilket skulle stärka organisationens demokratiska profil och interna demokratiska processer och möjliggöra för civilsamhället att få en direkt koppling till beslutsprocesserna.
Liknande resolutioner har antagits i flera andra regionala parlament, till exempel i Panafrikanska parlamentet, Latinamerikanska parlamentet och i Europarådets parlamentariska församling.
Ett annat argument som ibland framhålls är att upprättandet av UNPA är onödigt eftersom den Interparlamentariska unionen (IPU) redan finns. Men syftet med UNPA skulle vara ett helt annat än det som IPU har och har haft allt sedan dess grundande 1889. Den grundläggande skillnaden är att medan IPU är en sammanslutning av nationella parlament och parlamentariker så skulle syftet med UNPA däremot vara att direkt och i egen rätt utöva parlamentariska funktioner på den internationella eller globala nivån. Ett av målen skulle vara att kunna hålla FN:s tjänstemän och institutioner ansvariga inför ett globalt parlamentariskt organ. Det finns inga tecken i dagsläget på att IPU skulle vara beredd att ta på sig sådana uppgifter eller att utvecklas i riktning mot ett FN-parlament.
Det finns förstås många andra invändningar och utmaningar mot idén om ett FN-parlament som det inte finns utrymme här att hantera. På UNPA-kampanjens hemsida (www.unpacampaign.org) finns publikationer som ytterligare svarar på frågor om syftet med en parlamentarisk församling inom FN, vilken funktion församlingen skulle ha inom FN-systemet och hur den kan upprättas i enlighet med FN-stadgan.
Vi vet väldigt lite om vår framtid i en globaliserad värld, en värld som står inför många stora utmaningar. Men jag menar att vi har goda skäl att fortsatt stå upp för den parlamentariska demokratins väg för att etablera mänsklig säkerhet och försvara de mänskliga rättigheternas principer. Kanske kommer det visa sig omöjligt, det vet ingen av oss. Men jag ser inte att vi nu kan ha något att förlora på att prova, däremot att vi riskerar att förlora väldigt mycket om vi inte gör det.
Petter Ölmunger
Nationell samordnare för UNPA-kampanjen
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Anders Mellbourn, redaktör Fredsbyggande, Inrikespolitik.
Lämna ett svar