ANALYS I Libyen pågår en intensiv process för att medla fred i det krigssargade landet. Men trots att den libyska fredsprocessen har gjort stora framsteg förblir landet splittrat. Det skriver dr. Toaldo, Senior Policy Fellow på den brittiska tankesmedjan The European Council on Foreign Relations.
Från Libyen, det nordafrikanska landet 25 mil söder om EU:s gräns, kommer såväl goda som dåliga nyheter. Den första goda nyheten är att FN framgångsrikt har bidragit till att förhandla fram ett fredsavtal mellan en rad väpnade och icke-väpnade grupper, detta i en region som på senare år har sett få framgångar vad gäller medlingsinsatser. Det har lett till inrättandet av en samlingsregering (Government of National Accord/GNA) med säte i Tripoli. Den andra goda nyheten är att Islamiska staten (IS), som upprättade en ”provins” i Sirte i norra Libyen, nästan är helt besegrade. En markoperation, ledd av libysk militär med stöd av amerikanska luftattacker och flera EU-medlemmars specialstyrkor, har framgångsrikt bekämpat terrorgruppen.
En betydligt sämre nyhet är att landet är mer splittrat än någonsin. Den Tripolibaserade samlingsregeringen har endast delvis kontroll över delar av västra och södra Libyen, medan de östra delarna av landet de facto är ett separat land. Östra Libyen kontrolleras av utbrytargeneralen Khalifa Heftar som tidigare var överste i Gaddafis armé. Han hamnade i onåd 1987 efter att ha blivit tillfångatagen av säkerhetsstyrkor i Tchad, och gick därefter i exil till USA. Heftar återvände till Libyen 2011 för att strida mot Gaddafi i inbördeskriget. Idag styr han östra Libyen under diktatorliknande former med stöd från Egypten, Förenade Arabemiraten – och allt mer från Ryssland.
Ett splittrat land med två regeringar
Sedan Gaddafis fall i oktober 2011 har Libyen karakteriserats av allmän anarki. Väpnade oppositionsgrupper som stred under det Nationella övergångsrådet, NTC, har inte avväpnats utan har istället förstärkt sina militära led och får idag statliga löner. 2012–2013 tog de kontroll över den libyska staten genom flera attacker mot redan bräckliga institutioner, samtidigt som de samlade på sig både vapen och statliga medel. Våren 2014 ledde Heftar upproret ”Operation Dignity”. Målet var att fullkomligt rensa Libyen från all politisk islam. Han dolde inte sin beundran för den egyptiske generalen Sisi, som i sin tur återgäldade Heftars beundran med militärt och politiskt stöd. Det dröjde inte länge förrän även hans beskyddare i Förenade Arabemiraten gav sitt stöd.
Sommaren samma år samlades islamister, medlemmar från Amazighminoriteten, och andra kompromisslösa anti-Gaddafi miliser under banéret ”Libya Dawn”. De tog kontroll över huvudstaden och förstörde den internationella flygplatsen. Den vid den tidpunkten internationellt erkända regeringen lämnade Tripoli och flyttade till ett område mellan Tobruk och Beyda i öst, som nu är under Heftars styre. Libya Dawn upprättade en egen samlingsregering i Tripoli, men erkändes inte av några andra länder.
Det libyska politiska avtalet
I september 2014 påbörjade FN och dåvarande FN-sändebudet Bernadino Leon förhandlingar för att ena de två regeringarna. Under ledningen av det nuvarande FN-sändebudet Martin Kobler, Leons efterföljare, undertecknades den libyska politiska avtalet i december 2015 i den marockanska staden Skhirat. Ett presidentråd bestående av nio medlemmar inrättades med uppgift att övervaka samlingsregeringen (GNA). En av de sista bestämmelserna i avtalet var att avskeda general Heftar från posten som arméns högste chef.
Avtalet och samlingsregeringen var dock tvungna att godkännas av parlamentet, representanthuset (HoR), som är baserat i Tobruk och kontrolleras av Heftars anhängare. I mars i år avvisade parlamentet två av presidentrådets listor med tilltänkta ministrar samtidigt som sju av nio presidentrådsmedlemmar anlände till Tripoli och tog kontroll över merparten av de statliga institutionerna. Parlamentet fortsatte att uttrycka sitt stöd för den gamla Beyda-baserade Abdullah al Thinni-regeringen som står nära general Heftar.
Det har lett till att implementeringen av det politiska avtalet är blockerad. Det pågår en process om nya förhandlingar med Egypten som medlare. Även Storbritannien, Frankrike och Italien kommer att bistå i förhandlingarna på olika sätt. De tre europeiska staterna har på olika sätt pekat på nödvändigheten att på något sätt inkludera general Heftar i den nya säkerhetsstrukturen så att han kan tjänstgöra i en civil myndighet. Det skulle sätta press på hans anhängare i parlamentet att godkänna enhetsregeringen.
Trots alla svårigheter har det FN-medlade avtalet enat många krafter i olika delar av landet, och några har varit framgångsrika i kampen mot IS. Den nationella fredsprocessen har dessutom bidragit till att många städer har nått lokala vapenvilor och därmed skonat stora delar av västra och södra Libyen från mer våld. Krigsförbrytelser, kränkningar av mänskliga rättigheter och terroristattacker är mer utbrett i öst, även om det även förekommer i väst och söder, och städerna Benghazi och Derna är värst drabbade.
Heftar gynnas av att implementeringen blockeras
General Heftars allt starkare ställning beror bland annat på faktorer som det konstanta krigstillståndet i Cyrenaica (östra Libyens gamla namn), stödet från utländska stater och fredsprocessens brister. Hans målsättning är att bli ”de facto diktator i ett de facto land” (skribentens uttryck), som med några undantag sträcker sig från Harawa till den egyptiska gränsen och söderut till Kufra. Heftar styr premiärminister Thinni fullständigt sedan början av 2015, när Thinni upprepade gånger nekades rätten att lämna landet. Representanthuset tillåts endast rösta om resultatet gynnar Heftar och parlamentsledamöter som protesterar blir hotade. Heftar har nyligen inrättat militära guvernörer i de stora städerna samtidigt som han har förbjudit de återstående borgmästarna att ha något med enhetsregeringen i Tripoli att göra. Han har låtit trycka egna libyska dinar med rysk hjälp, och enhetsregeringen har beslutat att acceptera de nya pengarna för att undvika att bidra till landets splittring.
Heftar håller på att långsamt rensa östra Libyen från sina motståndare och i augusti i år fick han ett resolut stöd från franska specialstyrkor, samtidigt som Frankrike stod fast diplomatiskt gällande inrättandet av Tripoli-regeringen. Heftars nuvarande strategi verkar vara att befästa sitt stadiga grepp om östra Libyen samtidigt som han saboterar samlingsregeringen arbete. GNA har å andra sidan varken lyckats med att förse landet med grundläggande service eller påbörja en nationell försoningsprocess. Trots att vissa viktiga resultat ändå har nåtts under det senaste året så finns det risk för att Libyen är på väg mot än mer splittring och än mer våld.
Stöd till inom-libysk försoning är nyckeln till stabilisering
Vid en ytlig analys kan det verka som att Libyens splittring är en lösning. Till att börja med så råder det ingen konsensus om vart gränsen mellan östra och västra Libyen borde dras, och det mest omstridda området skulle förmodligen bli där de flesta av landets oljeresurser återfinns kring det halvmåneformade Sirte i öst. Att befästa den nuvarande delningen är inte önskvärt och det är inte heller önskvärt att fortsätta hålla den politiska processen gisslan på grund av splittringen mellan östra och västra Libyen.
Frågan är med andra ord hur det ska gå till att å ena sidan undvika att förstärka splittringen, och å andra sidan tillåta att de GNA-kontrollerade delarna får fortsätta framåt och fungera? Det är visserligen mycket begärt, men nyckeln är att verka för inom-libysk försoning. Försoning ses på andra ställen som ett sätt att läka gamla sår, men för Libyen skulle det vara en metod för att undvika ytterligare eskalering av konflikten.
Ett initiativ om nationell dialog skulle kunna främjas av FN (Kobler rör sig redan i den riktningen). Initiativet skulle få logistiskt och finansiellt stöd från GNA, men ändå vara oberoende i förhållande till samlingsregeringen. Det skulle stödja ett landsomfattande samtal om avgörande frågor som exempelvis politiska fångars öde, distribueringen av oljerikedomarna (med målet att återuppta oljeproduktionen för att undvika att landet kollapsar ekonomiskt) eller det sociala och politiska inkluderandet av medlemmar från den förra regimen som inte har blod på sina händer. För att politiskt nå ut till östra Libyen bör försoningsinitiativet gå hand i hand med konkreta åtgärder från GNA i Tripoli, så som främjande av decentralisering och uppbyggnad av den nationella armén.
Under tiden som folket från de östra delarna bör bemötas med uppriktig förståelse för de svårigheter och bekymmer som bidragit till att många har anslutit sig till Heftar bör GNA fortsätta styra landet. Framför allt bör GNA ta itu med de frågor som är viktiga för vanliga libyer, exempelvis likviditetskrisen eller de fortsatta och utdragna strömavbrotten.
USA och Europa bör fortsätta att erbjuda all den hjälp som GNA kommer att behöva gällande ovanstående frågor, och bör också agera för att låsa upp den politiska processen. Förhandlingarna för att inkludera Heftar (och hans externa beskyddare) i det politiska avtalet har pågått under flera månader utan nämnvärt resultat. Avtalet i sig innehåller trots allt de verktyg som krävs för att låsa upp processen. Till exempel, i artiklarna 16 och 17 stipulerar att representanthuset måste bli en neutral enhet och inte Heftars politiska förgrening. Vidare ska representanthuset rent fysisk placeras på en neutral plats och till skillnad mot förr ska alla medlemmar kunna rösta fritt efter egen vilja. Slutligen, avtalet är det enda tillgängliga instrument (om representanthuset skulle rösta för att göra det till ett korrekt konstitutionellt tillägg) som kan förlänga Tobruk-parlamentets mandat som gick ut den 20 oktober 2015. Utöver detta är det även dags för USA och Europa att sluta erkänna både regeringen i Tripoli och den rivaliserande politiska grenen i Tobruk.
Mattia Toaldo (översättning Zarah Abrahamsson)
Mattia Toaldo är författare till publikationen Intervening Better: Europe’s second chance in Libya och Senior Policy Fellow på tankesmedjan The European Council on Foreign Relations, London. Han har en fil. dr. i internationella relationers historia från Roma Tre universitetet och har gjort sin post-dok hos bland annat The Society for Libyan Studies and the Institute for the Americas på Londons universitet.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Zarah Abrahamsson, redaktör Folkrätt.
Lämna ett svar