DEBATT Sverige har en ny handlingsplan för genomförandet av FN:s resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet. I två tidigare artiklar har skribenter argumenterat för att civilsamhället behöver stärkas och att jämställdhetsperspektiv behöver integreras i allt arbete. Disa Kammars Larsson, policyrådgivare på Kvinna till Kvinna, menar att handlingsplaner inte är ett mål i sig och att vi måste se upp för att snubbla på redskapen och riskera att missa målet.
Sprängkraften i resolution 1325 var att den ifrågasatte traditionell säkerhetspolitik i grunden. Det är egentligen en alltför bred agenda för att rymmas i en konventionell handlingsplan. Så att allt fler länder antar handlingsplaner för 1325 och kvinnor, fred och säkerhetsagendan är ingen seger per definition. Agendan är en verktygslåda som kan ge oss nya redskap för att bidra till hållbar fred, om vi använder dem rätt.
För två veckor sedan var jag i Palestina där en koalition av hela 72 organisationer i det civila samhället försöker enas om gemensamma påverkansinsatser för att hålla det internationella samfundet ansvariga för kvinnors säkerhet i Gaza och på Västbanken, inklusive östra Jerusalem. Det har tagit lång tid innan den palestinska myndigheten antog en handlingsplan för kvinnor, fred och säkerhet och nu när kvinnorörelsen äntligen fått igenom flera av sina förslag kvarstår utmaningen att det civila samhället betraktas som ansvariga för att genomföra dem. Det är förstås en demokratisk grundprincip att det är de folkvalda beslutsfattarna och inte kvinnoorganisationerna som är ansvariga för att genomföra politiska beslut. Den sammanblandning av roller som skett i handlingsplansprocesser på många håll i världen försvårar ofta ansvarsutkrävande och kan leda till att pappret hamnar i byrålådan.
Den här veckan är jag i Ukraina och träffar kvinnorättsaktivister som vill använda den ukrainska 48-sidiga handlingsplanen för att påminna sin regering om betydelsen av kvinnors inflytande i säkerhetsfrågor och i fredsprocessen med Ryssland. Den ukrainska planen är blott en i raden av handlingsplaner i oläslig tabellform som växt fram som ett slags standardmall, och som oftast varken leder till någon överskådlig plan eller, än värre, handling. Irak är ett annat exempel där regeringen 2014 lanserade en lång optimistisk handlingsplan. Ansvaret för dess finansiering och genomförande vilar tungt på internationella givare. Som kronan på verket lade man ned två ministerier med nyckelfunktioner: ministeriet för kvinnor och ministeriet för mänskliga rättigheter.
Så när jag nyligen blev intervjuad av en burmesisk aktivist som ställde frågor om den nya svenska handlingsplanen, för vilken jag deltagit i regeringens referensgrupp, så kunde jag svara med en viss tillförsikt. Den svenska regeringen har gjort ett ambitiöst åtagande i sina strategiska mål, medan själva ansvaret för hur dessa mål ska genomföras kommer att formuleras av experter på respektive myndighet; så ser svensk politisk styrning ut. Därför är det bra att den svenska handlingsplanen inte är en handlingsplan, och om det inte vore för att FN så träget uppmanat sina medlemsstater att göra sina åtaganden inom 1325-agendan just genom handlingsplaner så skulle nog inte UD heller ha valt att kalla den det. Det är både principiellt viktigt och mer effektivt att genus finns med som genomgripande perspektiv i alla politiska processer på departementen och i alla insatser hos de myndigheter som arbetar för internationell fred och säkerhet. Precis som Louise Olsson och Theodora-Ismene Gizelis lyft fram här så är det anmärkningsvärt att vi fortfarande pratar om en sammanhållen implementeringsprocess.
FN-resolutionerna berör en rad frågor: fredsförhandling och medling, politisk representation, fredsbevarande, säkerhetsanalys, försoning och rättvisa, krisberedskap, polissamarbeten, humanitära insatser, avväpning av stridande, och förebyggande av våldsam extremism för att nämna några. Ingen är betjänt av att vi behandlar dessa politikområden som ett.
Även FN har behandlat kvinnor, fred och säkerhetsagendan som ett politikområde snarare än som en förändringsagenda som kräver en genusmedveten analys i varje säkerhetspolitisk insats. En granskning av säkerhetsrådet under 2015 visar att utöver de högpolitiska löften som gavs i samband med att resolution 1325 fyllde 15 år, saknas det integrerade genusperspektivet i FN:s fredsbevarande insatser. I bara 8 av 16 av de fredsbevarande insatserna står det i mandaten att uppdraget också handlar om att göra verklighet av kvinnor, fred och säkerhetsagendan, och i bara 4 av 11 av de politiska och civila fredsstödjande insatserna. Det är i själva verket i dessa uppdrag som säkerhetsrådet borde göra verklighet av sina löften. Därför är det positivt att den senaste resolutionen, 2242, bjuder in kvinnoorganisationer till säkerhetsrådet när det ska beakta en landspecifik situation, snarare än på generella 1325-möten.
Det är en fälla att stoppa in kvinnor, fred och säkerhetsagendan i ett stuprör. I själva verket syftar agendan till att vi ska bli bättre på att bidra till mänsklig säkerhet och hållbar fred inom alla våra insatser: från kriminalvårdens och MSB:s internationella arbete, till svenska FN-poliser och den politiska dialogen.
I det svenska fortsatta arbetet med handlingsplanen är därför två saker viktigt. Det första är att myndigheterna inom sina respektive uppdrag och expertis vågar sikta högt och sätta ambitiösa och konkreta mål för hur Sverige ska driva på och leda det internationella arbetet för fred och jämställdhet. Liksom de nya hållbarhetsmålen Agenda 2030 och regeringens åtagande om Politiken för Global Utveckling måste varje minister och myndighetschef ta ansvar inom sitt område. Därför är det bra att den nya handlingsplanen omfattar även Justitie- och Försvarsdepartementet- och ger utlandsmyndigheterna ett särskilt rapporteringsansvar.
När vi nu närmar oss 16 år med resolution 1325 och den tredje generationen av handlingsplaner behöver vi inte uppfinna hjulet på nytt. Det finns goda internationella exempel att lära av. Inte minst kan Kvinna till Kvinna, med närvaro i 18 konfliktdrabbade länder, tillsammans med många andra kvinno- och fredsorganisationer bidra med en rad exempel på lyckade insatser för verklig säkerhet. Vi har kontor i flera av Sveriges fokusländer och ser fram emot dialog om hur svenska myndigheter och civila samhällets organisationer kan samverka än mer än vi redan gör idag.
Det andra är att våga ställa de svåra frågorna om hur det skulle se ut att verkligen mäta resultat av genomförandet av kvinnor, fred och säkerhetsagendan. Somliga internationella bedömare menar att resolution 1325 är en så djärv och nydanande agenda att den knappast hade passerat om den lyfts i säkerhetsrådet idag. Resultatet får inte reduceras till att enbart räkna andelen kvinnor som sänds på internationella insatser av svenska myndigheter även om det må vara enkelt och mätbart. Med de indikatorer som hittills används hamnar mätningen alltför långt ifrån själva essensen i kvinnor, fred och säkerhetsagendan. Låt oss ställa frågor om hur vi mäter effekter av vårt arbete för de allra mest utsatta i konfliktdrabbade länder.
Låt oss också prata om på vilket sätt Sverige bidrar till att montera ner föreställningar om att makt är det samma som militär styrka, att våld hör ihop med maskulinitet, eller att militära insatser är den enda lösningen på väpnade konflikter? Det skulle innebära svåra frågor om idéer och normer som finns både utanför och innanför väggarna på svenska myndigheter, och för den delen inom det svenska samhället. På den här punkten är EU faktiskt djärvare än Sverige. I EU:s nya handlingsplan för jämställdhet i den gemensamma utrikespolitiken är ett strategiskt mål att EU ska förändra den institutionella kulturen i utrikestjänsten. När svenska myndighetschefer och ministrar nu ska sätta sina respektive mål och indikatorer bör de ta chansen att vara lika modiga.
Disa Kammars Larsson
Policyrådgivare på Kvinna till Kvinna och medlem i regeringens referensgrupp för den svenska handlingsplanen för kvinnor, fred och säkerhetsagendan.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Linn Hultqvist, redaktör med ansvar för genus- och jämställdhetsfrågor.
Annika säger
Tusen tack för en otroligt intressant analys!
Kvinnor, fred och säkerhet är alldeles för brett för att passa in i ett stuprör. Jag håller med om att det krävs djärvhet för att förverkliga själva essensen av resolution 1325. Den holistiska 1325-agendan är övergripande och genomgripande och ryms inte inom traditionell säkerhetspolitik. Skulle den inte behöva ett grepp över svensk inrikes- och flyktingpolitik också? Varför inte finanspolitiken också? Naturligtvis är det mer hanterbart att begränsa 1325-arbetet till utrikes- och säkerhetsområdet men essensen av kvinnor, fred och säkerhet är vidare och inkluderar fler fasetter av en befolknings levnadssfärer.
Det är sant att resultatmätning har lett till att fokus hamnat fel, alltför snävt, och att bågen av mänsklig säkerhet inte blivit vid nog. Att definiera nya mål och indikatorer är en utmaning som kräver mycket mer kreativitet och reflektion.
Tack igen!