ANALYS Sverige har antagit en ny handlingsplan för genomförandet av FN:s säkerhetsrådsresolutioner om kvinnor, fred och säkerhet. Enligt Theodora-Ismene Gizelis, professor vid University of Essex, och Louise Olsson, senior rådgivare på FBA, bör vi framförallt sträva efter att integrera planens innehåll inom det huvudsakliga arbetet för fred och säkerhet, istället för att signalera att resolutionerna utgör en sammanhållen process.
Den 29 april antogs Sveriges tredje handlingsplan om FN:s säkerhetsrådsresolution 1325, denna gång utvidgad till att hantera alla åtta resolutioner som tillsammans utgör den så kallade ”kvinnor, fred och säkerhetsagendan”. Det är positivt att en ny handlingsplan formulerats och det finns många viktiga skäl att ha en tydlig plan för att försäkra sig om att arbetet går framåt. Men det finns också skäl till att vara mycket försiktig med att signalera att FN:s resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet utgör en sammanhållen process. Det kan i sig utgöra ett hinder för framgångar inom området eftersom resolutionerna omfattar många olika former av utmaningar, frågor och processer inom väldigt många områden. Vidare kan signaleffekten resultera i en stuprörseffekt, trots att essensen i resolutionerna är att ge oss alla i uppdrag att både integrera ett jämställdhetsperspektiv och att försäkra oss om kvinnors deltagande i allt arbete för fred och säkerhet. Det är därför viktigt att vi strävar efter att integrera planens innehåll inom det huvudsakliga arbetet för fred och säkerhet.
I maj 2000 satt undertecknad (Louise) i ett konferensrum i utkanten av Windhoek, Namibia, och diskuterade hur FN skulle kunna integrera ett genusperspektiv – eller jämställdhetsperspektiv som vi ofta säger i Sverige – i sina fredsbevarande insatser. Integrera ett genusperspektiv betyder här att beakta hur kvinnor och män påverkas av insatser för fred och säkerhet. Utvecklingen hade börjat komma ikapp FN:s arbete och de hade 1999 startat ett projekt för att se hur de kunde praktiskt genomföra en sådan integrering. Den höga officer från Sydafrika som var med i diskussionsgruppen föreslog att manualer för fredsinsatser skulle ha en sida om genus och kvinnor. Jag uttryckte att jag hellre ville att varje sida explicit beaktade jämställdhetsperspektivet där det var relevant. Jag kommer fortfarande ihåg den blick han gav mig, som en mix av fråga och tvivel. Snart 16 år senare känns det ibland som om vi fortfarande diskuterar samma sak – om än i mycket större format: pratar vi om en sammanhållen implementeringsprocess som kan hanteras genom ett extra dokument och ett extra tillägg i instruktionen? Eller pratar vi om att inkorporera, och ibland revidera, alla centrala processer vi arbetar med för att uppnå fred och säkerhet så att vi bidrar till en mer jämställd fred? En fred som försöker säkerställa både mäns och kvinnors säkerhet, resursbehov och deltagande.
Idag är frågan om vi hanterar en process eller om resolutionerna om kvinnor, fred och säkerhet istället utgör en kollektiv plattform för en mängd politiska processer än mer aktuell då resolutionerna om kvinnor, fred och säkerhet numera täcker hela FN:s säkerhetsrådsagenda och mer därtill. Det belystes när säkerhetsrådet den 13:e oktober förra året möttes för den årliga öppna debatten om resolution 1325. Förväntningarna var också högre än vanligt eftersom det var 15 år sedan resolutionen antogs. Som väntat innehöll de yttranden som framfördes under debatten en korrekt retorik inom ett brett urval av ämnen: förebyggande, medling, extremism, humanitära katastrofer, fredsoperationers effektivitet och personal, sexuell exploatering och övergrepp, mänskliga rättigheter, politiskt beslutsfattande, sociala och legala reformer osv, osv. Trots anläggandet av ett jämställdhetsperspektiv på detta breda spektrum av ämnen, diskuterades FN:s resolution 1325 och de efterföljande resolutionerna ändå i termer av ”kvinnor, fred och säkerhetsagendan”.
Historiskt sett, vilket Torunn Tryggestad har poängterat, var antagandet av resolution 1325 till stor del en eftergift för det hårda arbete som utförts av kvinnoorganisationer för att bli erkända som fredsaktörer. Men därtill inkluderade resolutionen insatser av andra aktörer som strävade mot ytterligare mål. Exempelvis det arbete för jämställdhetsintegrering i fredsbevarande insatser som nämnts ovan; ett erkännande av arbetet inom FN-systemet för ökat deltagande av kvinnor i fredsinsatser (både i civila och uniformerade enheter); arbetet i den humanitära sektorn för ökad hänsyn till genusaspekter och jämställdhetsfrågor; och ansträngningarna för att adressera sexuell exploatering och övergrepp där fredsbevarande soldater är förövare. I oktober 2000 samlades alla dessa processer upp till en enda symboliskt viktig men relativt tandlös resolution.
Eftersom resolutionen saknade mer specifika skrivningar om genomförande, formades snart en lös allians för att främja resolutionen som helhet. Denna allians bestod av en rad olika ideologier och synsätt som inte på någotdera vis är enkla att förena, inklusive både radikalfeministiska och socialliberala ansatser. Faktum är att denna allians fortfarande är synlig år 2015 i FN:s globala studie. Medan studien inkluderar behovet av att öka genusmedvetenheten i fredsbevarande arbete och behovet av att öka antalet kvinnor i militära fredsbevarande insatser, understryker den också behovet av att minska militarism och ge kvinnor ökat utrymme som fredliga aktörer.
Deltagande i fredsprocesser och jämställdhetsintegrering
Men när vi ska knuffa på resolutionen så att den rör sig från ord till handling, blir frågan om den utgör en gemensam process eller en plattform för en myriad olika processer och aktörer sine qua non. En sammanblandning av olika problem och processer riskerar att resultera i ineffektiv hantering av de många allvarliga utmaningar som ligger till grund för resolutionerna. Låt oss ge några konkreta exempel utifrån två av resolutionens teman deltagande i fredsförhandlingar och jämställdhetsintegrering. Dessa består i sin tur av ett stort antal separata problemområden och utmaningar och kräver således olika former av angreppssätt, resurser och beslut.
I Generalsekreterarens rapport inför 15 årsjubileet för resolution 1325 finner han att deltagande av kvinnor i fredsförhandlingar är tydligt eftersatt: “commitments to women’s participation…have remained largely ‘ad-hoc’ and ‘add-on’ rather than as part of a deeper situation analysis” (6/115, punkt 9).” Att finna effektiva sätt att främja kvinnors deltagande inom alla de olika processer som kan leda fram till fred är således ett särskilt viktigt problemområde som kräver fördjupad hantering, resurser och fokus – utan att mixas ihop med alla andra frågor som ligger inom agendan. Ett exempel är hur vi effektivt stödjer deltagande i fredsförhandlingar. Som Jana Krause och Cynthia Enloe påpekat, har inkludering av kvinnor i politiska processer många gånger varit ett resultat av riktade påtryckningar från kvinnorättsorganisationer. Sådan aktivism ökar transnationellt och involverar lokala kvinnogrupper och internationella feministiska icke-statliga organisationer (till exempel Geneva II, fredssamtalen om Syrien i januari 2014). Ett stöd till deltagande är således centralt på högre politisk nivå från olika stater. Det finns tydliga riktlinjer om detta inom FN och EU, men efterföljandet är fortsatt svagt. Ofta har det saknats en politisk analys och praktiskt stöd för att främja deltagande mer strategiskt.
Att främja deltagande kräver därför en annan form av påtryckningar och arbete jämfört med jämställdhetsintegrering. Det senare är en rätt byråkratisk process som eftersträvar att säkerställa att det arbete för fred och utveckling som genomförs av en aktör är till nytta för både kvinnor och män och för jämställdhetsutvecklingen över tid. Det senare är inte minst lika viktigt eftersom jämställdhet kan bidra till att minska risken för en återkommande konflikt. Och medan generalsekreterarens förslag till betänkande efterlyser ”gender mainstreaming across all mandated tasks” (68/115, punkterna 240 & 243), finner Duflo att det finns en väldigt begränsad förståelse för hur – och under vilka förhållanden – politik som syftar till jämställdhetsintegrering kan implementeras på ett framgångsrikt sätt inom arbetet för fred. Här behöver det finnas ett aktivt ledar- och ägandeskap inom de aktörer som bedriver arbete med fred och säkerhet, vilket också understryks i den nya handlingsplanen. Vi behöver också finna sätt att se och hantera genusperspektivet i normal, daglig verksamhet eftersom det är där som de största effekterna för jämställdheten och kvinnor och mäns dagliga säkerhet och situation redan uppkommer – oavsett om vi är medvetna om dem eller inte.
Avslutningsvis så har Generalsekreterarens rapport från förra året den nedslående slutsatsen att ”[d]espite a robust normative framework for the advancement of Women, Peace and Security, many impediments stand in the way of the full implementation…”(67/115, punkt 239)”. Givet den mångfald som noterats ovan, skulle vi vilja argumentera för att det fortsatta främjandet av resolutionerna som en sammanhållen agenda kan i sig självt utgöra ett hinder genom att det finns en risk att arbetet då placeras utanför det normala arbetet för internationell fred och säkerhet. Det kan även pressa hela det pågående arbetet in i en Prokrustiansk säng. För att hantera risken att arbetet med att främja genomförandet av resolutionerna är det centralt att realiserandet av Sveriges nya handlingsplan tydligt drivs av ledningen inom de ansvariga departement, utlandsmyndigheter och myndigheter som ingår. Likaså att är det centralt att handlingsplanen understryker att:
”Sverige vill säkerställa att frågorna om kvinnor, fred och säkerhet integreras i allt arbete för fred och säkerhet. Det ska inte utgöra ett sidospår där genomförandet vilar på några få engagerade individer. Dessa frågor ska integreras i ordinarie verksamhet, i analys, genomförande, uppföljning och rapportering, vilket tydliggörs genom denna nationella handlingsplan.”
Louise Olsson och Theodora-Ismene Gizelis
Theodora-Ismene Gizelis är professor vid Department of Government vid University of Essex. Louise Olsson är senior rådgivare på Folke Bernadotteakademin och forskare på Institutionen för freds- och konfliktforskning vid Uppsala universitet. De är båda redaktörer för antologin A Systematic Understanding of Gender, Peace and Security: Implementing UNSCR 1325 (Routledge, 2015).
Delar av den här artikeln bygger på en översättning av ett tidigare blogginlägg av Theodora-Ismene Gizelis och Louise Olsson på Political Violence at at Glance i samband med resolutionens 15-års jubileum i oktober 2015.
*Åsikterna som uttrycks i artikeln är personliga.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Linn Hultqvist, redaktör med ansvar för genus- och jämställdhetsfrågor.
Lämna ett svar