Därför arbetar vi för Sverige i FN:s säkerhetsråd

DEBATT Ett intensivt arbete pågår just nu för att Sverige ska få en plats i FN:s säkerhetsråd från januari 2017. Att så många i den svenska debatten ifrågasätter kandidaturen är dock anmärkningsvärt. I denna artikel förklarar Niclas Kvarnström, chef för kandidatursekretariatet vid UD:s FN-enhet, varför Sverige trots, eller kanske till och med på grund av, FN-systemets uppenbara brister arbetar hårt för att ta detta tillfälle i akt. Kandidaturen bör ses som ett gemensamt nationellt projekt och som en logisk del i vår långa historia med FN som vi bör vara stolta över. 

Den 1 januari 2017 kan Sverige komma att ta plats bredvid en nyvald generalsekreterare och hålla i ordförandeklubban i FN:s säkerhetsråd under en januarimånad som bland annat också råkar vara den sista med Obamaadministrationen i Vita Huset. Under två år skulle Sverige därefter vara representerat vid tusentals möten och delta i utformandet av hundratals resolutioner och beslut i det enda organ med ansvar för internationell fred och säkerhet vars beslut är bindande för alla FN:s medlemsstater. Men detta förutsätter att vi lyckas få tillräckligt med stöd i en omröstning i generalförsamlingen den 28 juni där vi ställs mot två formidabla konkurrenter i form av våra EU-partners Italien och Nederländerna om de två platserna för vår geografiska grupp för perioden 2017-2018. En kandidatur är kostsam och krävande och det är naturligt att frågor ställs om varför det är värt att kandidera och vad vi tror att vi kan uträtta under de två åren som icke-permanent medlem. Nedan är några personliga reflektioner kring detta.

Varför är säkerhetsrådet viktigt? Säkerhetsrådet har en unik ställning i världspolitiken som det enda FN-organ bemyndigat att fatta bindande beslut för alla FN:s medlemsstater. Här beslutas om fredsbevarande insatser, om sanktioner och om medlingsinsatser. Säkerhetsrådet är världspolitikens maktcentrum, men det hävdas ofta att det är handlingsförlamat på grund av låsningarna mellan de fem permanenta medlemmarna. Det stämmer att man på grund av detta misslyckats att ta sitt ansvar i avgörande lägen, med ödesdigra konsekvenser för stora grupper människor. För mig är just detta en viktig anledning att vilja sitta i säkerhetsrådet för ett land som Sverige, snarare än en anledning att ge upp. Vi bör samtidigt komma ihåg att säkerhetsrådet trots låsningarna faktiskt också uträttar väldigt mycket. Under den senaste ettårsperioden 2014-2015 antog säkerhetsrådet 65 resolutioner, 27 ordförandeuttalanden (säkerhetsrådets näst tyngsta beslut) och 148 pressmeddelanden. Säkerhetsrådet har övergripande kontroll över sexton fredsbevarande insatser och tolv andra insatser eller särskilda kontor samt tjugo underorgan, inklusive de viktiga sanktionskommittéerna. Det är också värt att påpeka att rådet historiskt varit mycket mer handlingsförlamat än det är idag; under kalla kriget kastades stundtals fler veton än antogs resolutioner. Faktum är att de senaste årtiondena sett en historiskt stor aktivitet från säkerhetsrådets sida.

Sverige vill bidra till ett handlingskraftigt säkerhetsråd

Men det stämmer att världen delvis står handfallen inför enorma utmaningar och konflikter, och det är här vi hittar själva anledningen till att Sverige vill sitta i säkerhetsrådet. Jag vill påstå att en röd tråd i Sveriges politik är att tidigt och proaktivt hantera och förebygga konflikter och humanitära kriser. Här är även utvecklingsperspektivet viktigt. Jag kunde bevittna på nära håll hur förödande det var när låsningar i New York stod i vägen för krav på politisk dialog under den humanitära kris som var realiteten i Syrien och som skulle bli så tragiskt mycket värre. Sverige vill verka för fred och för att rädda liv genom ett helhetsperspektiv på konflikter som inkluderar såväl förebyggande och fredsbyggande som fredsbevarande. FN finns till för att världen gemensamt ska kunna möta globala utmaningar, och Sverige vill också vara på plats i säkerhetsrådet för att även där kunna föra fram kvinnors roll i fredsprocesser och frågekomplex som klimat och säkerhet och hybridhot. Vi vill också kunna försvara respekten för folkrätten inte minst i vårt eget närområde, med Ukraina som ett specifikt exempel. Säkert mer än 80% av säkerhetsrådets dagordning består av enskilda konflikter och kriser. Det är föränderlig materia och därför svårt att nu precisera hur vi kommer att agera i varje enskild fråga. Men vi kan konstatera att dessa konflikter i högsta grad berör Sverige. Bland frågorna på säkerhetsrådets dagordning återfinns många av våra stora biståndsmottagarländer, de länder dit Sverige skickat bidrag till fredsbevarande insatser och även de största ursprungsländerna för asylsökande i Sverige. Dessutom frågor i vår egen region.

Även små icke-permanenta medlemmar kan göra skillnad

Kan Sverige göra någon skillnad som icke-permanent medlem? Självfallet tror vi inte att vi kommer att kunna skapa fred på jorden eller ensamt lösa Syrienkrisen. Men även små icke-permanenta medlemmar kan göra en skillnad i säkerhetsrådet trots stormakternas dominans, genom att vara aktiv, engagerad och bygga brett stöd. Det kommer att göra oss till en viktigare aktör, öka vårt globala inflytande och även stärka vår public diplomacy. Under Sveriges senaste period i säkerhetsrådet kunde vi spela en viktig roll bland annat i diskussionerna om Kosovo och Irak, Somalia och Rwanda. Inte minst kunde Sverige, liksom vi hoppas kunna upprepa 2017-2018, vara en garant för de folkrättsliga och humanitära perspektiven och för ökad transparens. I utvärderingen av Sveriges medlemskap 1997-1998 konstateras bland annat att ”bidrog till att det blev naturligt att ta upp frågor om internationell humanitär rätt och respekten för mänskliga rättigheter när olika kriser behandlades”(1).

Litauen, ett litet EU-land som nyligen avslutat två år som icke-permanent medlem, kunde inte bara verka aktivt för att Ukrainafrågan skulle uppmärksammas i säkerhetsrådet, utan också vara ordförande i tre underkommittéer och lägga fram viktiga resolutioner om bland annat små och lätta vapen och skydd av journalister i konfliktsituationer. Jag vill också från egen erfarenhet lyfta fram vikten av att arbeta proaktivt för att föra in horisontella frågor i resolutionsarbetet. När jag deltog i förhandlingarna om vapenhandelsavtalet ATT och det blev strid om frågan om huruvida könsbaserat våld skulle ha en plats i traktatstexten, var det en avgörande fördel att kunna peka på att begreppet använts i juridiskt bindande säkerhetsrådstext.

Sverige, EU och FN

Det är naturligtvis olyckligt att tre EU-länder konkurrerar mot varandra. Hur blev det så? Sverige var först ut att anmäla vår kandidatur redan 2005, sedan kom Nederländerna samma år och först fyra år senare skapade Italien den konkurrenssituation vi nu befinner oss i när man anmälde sig 2009 – när man precis avslutat sitt senaste säkerhetsrådsmedlemskap. Italien och Nederländerna har suttit sex respektive fem gånger i säkerhetsrådet, att jämföra med Sveriges tre gånger. Vi är också den kandidat som varit utanför rådet längst tid, 20 år, och Italien satt alltså så sent som 2008. Vår nuvarande regering är den tredje som arbetar med kandidaturen. Jag har svårt att förstå ståndpunkten att Sverige – FN:s sjätte största bidragsgivare och med långt större bidrag per capita än konkurrenterna i snart sagt samtliga kategorier – borde dra sig ur bara för att vissa länder vill sitta extremt ofta. Konsekvensen vore, förutom att bryta ett nordiskt samförstånd och skicka en extremt negativ signal till FN, att behöva vänta ytterligare kanske tjugo år och då ändå riskera att historien upprepade sig.

Det påstås ibland att det skulle vara olämpligt för Sverige att kandidera eftersom det antas att det finns en avstämd EU-linje i säkerhetsrådet. Som entusiastisk förespråkare av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP), som jag också har arbetat med under flera år, måste jag tyvärr konstatera att så inte är fallet. Verkligheten är att säkerhetsrådet har två permanenta EU-medlemmar, Storbritannien och Frankrike, och att den artikel 34 i EU-fördraget som gör FN:s säkerhetsråd till i praktiken ett särfall vad gäller GUSP till stor del är en reflektion av den vikt dessa två länder fäster vid den särställning man åtnjuter i säkerhetsrådet. Förvisso stipuleras i fördraget att EU-medlemmar i säkerhetsrådet ska tala för de beslut EU fattat och verka för att bjuda in EU:s Höge representant, men inga EU-samråd sker inför säkerhetsrådets diskussioner.

En gång i veckan hålls ett ”Artikel 34-möte” i New York där de EU-medlemmar som sitter i säkerhetsrådet informerar övriga EU-länders delegater om vad som händer i rådet. Jag har deltagit i ett otal sådana under fyra år vid Sveriges FN-representation och måste konstatera att innehållet är övergripande och utrymmet för diskussion begränsat. GUSP är ju heller inte totaliteten i något medlemslands utrikespolitik, vilket sannolikt förklarar varför så många EU-medlemmar ständigt vill konkurrera om platserna i vår grupp, där ju för övrigt även Kanada och Norge nu ställer upp för perioden 2021-22. Viktigt och självklart är naturligtvis att Sverige är en lojal och engagerad EU-medlem, och som säkerhetsrådsmedlem är maximalt transparent mot andra EU-länder och i rådsdiskussionerna värnar de beslut vi gemensamt fattat i Bryssel. Sverige kan självfallet vara aktivt i både EU och FN samtidigt, på ett ömsesidigt stärkande sätt.

Sverige vill påverka – inte distansera sig

Sverige har ett unikt starkt FN-engagemang och en stor internationell trovärdighet, och jag önskar inget hellre än att kandidaturen ses som ett gemensamt nationellt projekt och som en logisk del i vår långa historia med FN som vi bör vara stolta över. Att FN-systemet har djupa brister och allvarliga problem är en anledning att vilja engagera oss kritiskt och söka ökat inflytande, inte en anledning att distansera oss. Och låt oss inte glömma andra länders perspektiv. För många av dem står FN för hopp och en chans till fred och utveckling. Jag tror att vi just på basis av vårt starka engagemang och integritet har mycket goda chanser att bli invalda i säkerhetsrådet den 28 juni.

Oavsett utgången av omröstningen kommer kandidaturarbetet att ha varit mödan värd. Det handlar om en investering i stärkta relationer över hela världen, ökad förståelse av de globala frågekomplexen och en omfattande Sverigefrämjande insats. Att investera ett tiotal miljoner vart tjugonde år för att försöka sitta med i det viktigaste organet i en organisation vi stöder med många miljarder varje år är för mig en naturlig del av vårt engagemang och inte ett slöseri. I FN-stadgans Artikel 23 (1) står det att icke-permanenta medlemmar ska väljas in bland annat med hänsyn till deras bidrag till fred och säkerhet och FN-organisationens syften, och detta är anledningen till att vår kandidatur är baserad på att lyfta fram vårt djupa engagemang i substansfrågor som t.ex. klimat, utveckling och fredsbevarande. De tjänstemän och den utrikesförvaltning som arbetar så intensivt med kandidaturen gör det därför att vi tror att det är bra för Sverige och för att vi tror att Sverige har mycket att bidra med för en bättre värld. Håll tummarna för Sverige den 28:e juni!

Niclas Kvarnström

Chef för kandidatursekretariatet vid UD:s FN-enhet

 

Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.

Ansvarig redaktör: Robert Egnell, chefredaktör, ansvarig för Fredsbyggande, Inrikespolitik, Terrorism & radikalisering, Europa.