ANALYS Kina involverar sig alltmer i FN:s fredsoperationer, något som vissa forskare anser indikerar att den tidigare rigida kinesiska inställningen till suveränitet och territoriell integritet har blivit mer flexibel. Men enligt Zarah Abrahamsson, statsvetare med bakgrund på Folkrättscentrum, visar ett folkrättsligt perspektiv på statsvetenskaplig analys att det fortfarande är viktigare för Kina att skydda statens rättigheter än de mänskliga.
Från att ha varit motvilliga till FN-insatser ända fram till 1990-talet är Kina nu den klart största truppbidragaren bland de permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet. Mellan augusti 2001 och augusti 2015 har det kinesiska personalbidraget (polis, militära experter och trupper) ökat från 106 deltagare till 3 045, och Kina bidrar idag med dubbelt så många som de övriga permanenta medlemmarna tillsammans.
Den tidigare kinesiska motvilligheten att bidra till fredsoperationer motiverades med att sådana operationer var emot FN:s grundläggande principer om statlig suveränitet och icke-intervention. Fram till slutet av 1980-talet var Kina förvisso närvarande vid säkerhetsrådets omröstningar, men satt tysta och deltog inte i röstandet. Detta kom att kallas för ”det femte röstningssättet”. Inte heller bidrog Kina finansiellt till fredsoperationerna. Det skulle dröja till 1992 och FN:s övergångsmyndighet i Kambodja (UNTAC) innan de första kinesiska trupperna, om än icke-stridande, deltog i en FN-insats, och efter det tog det ytterligare tio år innan nya trupper skickades.
Kinas ökande deltagande efter millennieskiftet har bland vissa forskare och analytiker setts som ett tecken på en mer flexibel kinesisk attityd gällande statlig suveränitet och territoriell integritet.
Eftersom de flesta mandat efter millennieskiftet har givits inom ramen för FN-stadgans kapitel VII är det lätt att dra slutsatsen att Kina har mjukat upp sin hållning gällande insatser på en annan stats territorium – kapitel VII är ju trots allt det kapitel som innehåller artiklar med tvingande åtgärder som blir bindande för övriga FN-medlemmar. Ekvationen blir då till synes enkel: om fredsoperationerna är tvingande och Kina deltar allt mer så innebär det att Kinas syn på statlig suveränitet och territoriell integritet har förändrats. Den analysen bortser dock från en central faktor, nämligen ”medgivande”. Om vi omhändertar det i analysen blir slutsatsen annorlunda.
Två missuppfattningar om FN-stadgans kapitel VII
Två missuppfattningar kring kapitel VII kan vara bidragande till felaktiga slutsatser bland säkerhetspolitiskt kunniga.
Den första missuppfattningen är det automatiska antagandet att kapitel VII-mandat är samma sak som militärt ingripande med eventuellt våldsmandat. Beslut om ekonomiska sanktioner och vapenembargo fattade i enlighet med FN-stadgans Artikel 41 är tvingande, men behöver inte inbegripa varken militär styrka eller våld. Den senaste svenska terrorreselagen tillkom till exempel efter att säkerhetsrådet antog resolution 2178 (2014) under kapitel VII. Dessa åtgärder är bindande, men är inte en kränkning av Sveriges territoriella integritet.
Åtgärder enligt Artikel 42, däremot, skulle kunna innebära kränkning av en medlemsstats territoriella integritet, exempelvis fredsoperationer på en medlemsstats territorium. Skulle detta ske så söks alltid i första hand statens medgivande.
Här uppstår den andra missuppfattningen i analysen kring Kinas deltagande, nämligen ett antagande att en FN-operation med våldsmandat är lika med kränkning av det territorium som tillhör medlemsstaten där operationen utförs. Vi kan för denna artikels skull kalla den medlemsstaten för värdnationen, även om det är tveksamt om den benämningen är korrekt vid FN-insatser som inte har något medgivande, som exempelvis Libyen 2011 och Irak 1990.
Det är medgivandet (eller frånvaron av) som är relevant för fredsoperationens karaktär – inte huruvida den är godkänd under kapitel VII eller inte: en fredsoperation upprättad under kapitel VII är juridiskt bindande, men huruvida den kränker en stats suveränitet eller territoriella integritet beror på värdnationens medgivande.
Kina prioriterar statens rättigheter före de mänskliga
Så låt oss ta oss tillbaka till Kina, fredsoperationer och den eventuella kinesiska flexibiliteten avseende statlig suveränitet och territoriell integritet. Är det ökande deltagandet i FN-insatser ett tecken på att Kina prioriterar mänskliga rättigheter istället för staternas? Eftersom fredsoperationer sedan början av 2000-talet har skiftat till att skydda civila (från att som tidigare syftat till att hålla stater från att strida mot varandra), så verkar det finnas ett antagande om att Kinas ökande deltagande i operationerna är en indikation på att Peking delar fredsoperationernas humanitära diskurs. Exempelvis hävdar Foot och Walter att om Kovosokrisen hade uppstått 2006 istället för 1999 hade Kina stöttat en militär intervention.
Istället för ett Kosovo 2006 fick vi ett Libyen 2011 och en pågående våldsam konflikt i Syrien. När inbördeskriget i Libyen eskalerade och det stod klart att Gadaffi inte följde internationell humanitär rätt utan istället attackerade civila, stod FN:s säkerhetsråd enat bakom resolution 1970 som innehöll ett vapenembargo utan våldsmandat. En månad senare avstod Kina att rösta avseende resolution 1973. Vad var skillnaden? Båda resolutionerna antogs under kapitel VII, och båda gällde situationen i Libyen (som inte förbättrats, snarare försämrats), men den senare innehöll ett våldsmandat och Kina betonade att säkerhetsrådet borde följa FN-stadgan och respektera Libyens suveränitet, oberoende och territoriella integritet. För Kina är statens rättighet fortfarande viktigare än de mänskliga rättigheterna.
Gång på gång visar Kina att de inte är beredda att ställa sig bakom åtgärder på en medlemsstats territorium om operationen saknar medlemsstatens medgivande. Vissa inom forskarkåren betonar det kinesiska deltagandet i Darfur som en indikation på en ökad kinesisk flexibilitet. Vad som ofta glöms bort är att Kina redan från början vidhöll att enda sättet operationen skulle få ett kinesiskt stöd var om det fanns en inbjudan från Sudans regering. När sedan Omar al-Bashir, den sudanesiske presidenten, gav sitt medgivande 2007 efter Kinas dåvarande president Hu Jintaos besök, så röstade även Kina för resolutionen i FN:s säkerhetsråd.
Situationen i Syrien är ytterligare ett exempel på att ett kinesiskt stöd för kapitel VII-resolutioner med våldsmandat kräver medgivande från den stat där operationen är tilltänkt att upprättas. Kina har lagt sitt veto gällande situationen i Syrien fyra gånger sedan konflikten bröt ut 2011 med hänvisning till att resolutionsutkasten inte har respekterat Syriens territoriella integritet, suveränitet och icke-interventionsprincipen. I skrivande stund har Al-Assad inte medgivit några som helst inblandningar från FN och så länge han avvisar att internationella operationer sker på syriskt territorium ter det sig osannolikt att Kina skulle rösta för en fredsframtvingande resolution.
Om faktorn ”medgivande” tas med i analysen av det ökade kinesiska deltagandet i FN:s fredsoperationer så blir det tydligt att statens rättigheter fortfarande är viktigare för Kina att skydda än de mänskliga rättigheterna.
Zarah Abrahamsson
Zarah Abrahamsson är statsvetare med bakgrund på Folkrättscentrum. Hon är även medgrundare av tankesmedjan Säkerhetstanken.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Ansvarig redaktör: Sebastian van Baalen, redaktör Bistånd & Utveckling, Klimat & Säkerhet, Afrika.
Lämna ett svar