Iranavtalet – ett diplomatiskt ljus i mörkret

ANALYS Utifrån ett internationellt perspektiv utmärker sig åtminstone en händelse som något positivt vi kan ta med oss från föregående år – Iranavtalet. Det menar Petter Danckwardt, juridikstuderande som skriver sitt examensarbete i folkrätt.

Iranavtalet är en överenskommelse mellan Iran å ena sidan och USA, Ryssland, Kina, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och EU å andra sidan. Hur kom det till stånd? Vad får det för implikationer? Och kan det verkligen – som New York Times nyligen påstod – ”göra världen till en säkrare plats”?

Dessa frågor diskuterades nyligen vid ett seminarium på Stockholms universitet, där en av talarna var Said Mahmoudi, professor i folkrätt och före detta iransk diplomat med goda kontakter i sitt forna hemland.

Seminariet lyckades tajma nyheten att Iran uppfyllt sina åtaganden enligt avtalet. Landets relationer med omvärlden kan därför komma att så småningom normaliseras – efter flera decennier som pariastat. Iran kommer bland annat kunna lösa ut drygt 100 miljarder dollar i frysta tillgångar – 30 miljarder i en första veva – och få tillgång till finansiella verktyg.

Successivt kommer samtliga nukleär-relaterade sanktioner försvinna. Men alla är inte glada – såväl Israel (Irans ärkefiende) som Saudiarabien (Irans ärkerival) är fientligt inställda mot avtalet, liksom tongivande krafter bland republikanerna i USA.

Bakgrunden till avtalet

Said Mahmoudi beskrev en utveckling som började år 2002 – när det uppdagades att Iran höll på med viss kärnverksamhet utan att informera Internationella atomorganisationen (IAEA). Detta var allvarligt av främst två anledningar: världen var på helspänn efter terrordåden den 11 september 2001 och Iran var sedan länge öppet fientligt mot både Israel och USA.

De första förhandlingarna med Iran misslyckades. Det berodde dels på USA:s policy att få bort regimen i Iran, dels på att den mer radikale presidenten Mahmoud Ahmadinejad kom till makten år 2005. EU, USA och FN:s säkerhetsråd klubbade därmed igenom en rad sanktioner.

Få länder har blivit utsatta för så många och olika sanktioner som Iran – sanktioner som dessutom varit effektiva. Anledningen var helt enkelt att de flesta länder följde dem (amerikansk diplomati ska här inte underskattas). Sanktionerna blev därför kännbara för gemene man – vilket banade väg för den mer pragmatiske Hassan Rouhani som valdes till president år 2013 med budskapet att de skulle bort.

Irans envishet med sin kärnteknologi handlade enligt Said Mahmoudi om prestige och om att få acceptans från omvärlden. Att avskräcka potentiella angrepp var också en anledning. Åren 2004-2007 tydliggjorde Washington att militära medel verkligen låg på bordet ­– det vill säga regelrätta hot om våld, något som för övrigt är förbjudet enligt internationell rätt.

Hur kunde ett slutgiltigt avtal komma till stånd?

Trots allt detta kunde ändå ett avtal komma till stånd. Två viktiga förklaringar är policyändringarna under Obamaadministrationen och utnämningen av John Kerry till utrikesminister. Av stor betydelse var dessutom de politiska förändringarna i Iran.

En förekommande, felaktig bild av Iran är att den högste ledaren i den islamiska republiken bestämmer allt. Irans politiska landskap består snarare av ett tiotal maktcentra. Högste ledaren har störst makt, men är inte maktfullkomlig. Inom detta komplexa system höll Ahmadinejad krisen vid liv under sin tid som president fram till valet 2013, när den relativt pragmatiskmoderate Hassan Rouhani tog över. Detta ledde till att Mohammad Javad Zarif utnämndes till utrikesminister. Liksom Kerry visade sig han vara en ytterst skicklig förhandlare.

Iran sågs plötsligt som en likvärdig förhandlingspartner – något som gjorde att Iran accepterade saker i avtalet som varit otänkbara bara något år tidigare. I sammanhanget får man inte glömma den realpolitiska dimensionen: invasionen av Irak gav shiamuslimer mer makt i Irak – vilket gav Iran ett stort inflytande där. Iran spelar också en avgörande roll i Syrien.

Avtalets innehåll

Avtalet innebär främst att Iran upphäver sina kärnteknologiska framsteg. All fortsatt produktion av anrikat uran omöjliggörs – åtminstone under de närmaste 15-20 åren. IAEA beskriver detaljerat hur detta ska gå till.

IAEA får dessutom tillträde till i princip samtliga kärnverksamhetsanläggningar men också andra anläggningar – om IAEA anser och kan argumentera för att dessa är av intresse – något som går långt utöver bestämmelserna i tilläggsprotokollet till ickespridnings-avtalet (NPT). Iran har också förklarat – såväl i avtalet som Säkerhetsrådets resolution – att aldrig tillverka kärnvapen. Detta går utöver folkrättens normala krav. NPT förbjuder visserligen stater från att erhålla kärnvapen, men inom detta avtal finns en mekanism som gör det möjligt att för ett land lämna NPT, vilket exempelvis Nordkorea gjorde år 2003.

Är Iranavtalet folkrättsligt bindande? Said Mahmoudi anser att det antagligen inte rör sig om ett traktat i folkrättslig mening, utan att det snarare ska ses som en uppgörelse i politisk mening. ”Iranavtalet” har inte ratificerats och är därmed inte bindande. Biläggande av tvister sker istället via en annan mekanism, en gemensam kommission bestående av åtta representanter från avtalsländerna (inklusive EU). Parterna kan också helt sonika träda ut ur avtalet – läget blir då detsamma såsom det var före juli 2015.

Hur påverkar Iranavtalet utsikterna för en kärnvapenfri zon i Mellanöstern?

Said Mahmoudi påpekade att Iran sedan 1970-talet har förespråkat en kärnvapenfri zon. USA var och är fortfarande motvilligt till att pressa regionens enda kärnvapenstat – Israel – som inte deltar i NPT. Så länge Israel behåller sin kärnvapenpolicy – vilken, måste tilläggas, inte är officiell eftersom landet varken bekräftar eller förnekar innehav av kärnvapen – är det omöjligt att tala om en kärnvapenfri zon. Men avtalet kommer göra det svårare för Israel att hävda att landet behöver kärnvapen när Iran inte längre utgör ett existentiellt hot (även om Iran även fortsatt betraktar Israel som en illegitim stat).

Avtalets framtid?

Nästa amerikanska administration, som kommer att installeras i januari 2017 efter höstens presidentval, kan visserligen införa nya sanktioner eller skrota Iranavtalet. Men oavsett hur det går i USA-valet har Iran uppnått ett viktigt mål: EU-sanktionerna är borta. Här är Said Mahmoudis prognos att USA inte kommer få med sig EU-länderna på nya sanktioner – det finns helt enkelt inte tillräcklig politisk vilja för det.

Reflektioner

Man kan notera att Syrien överhuvudtaget inte nämns i avtalet. Men krisen i Syrien finns ändå där – bakom kulisserna. Said Mahmoudi påpekade att det ser ut som om Iran nu kan tänka sig en politisk övergång i Damaskus. Irans stöd för Bashar al-Assad som person har minskat. Irans krav ser istället ut att vara en syrisk ledning som påminner om Assad. Vad som händer och om Iranavtalet spelar en betydelsefull roll här återstår att se.

Men jag tänker att det faktiskt finns bevis på att något verkligen har förändrats, särskilt i relationen mellan USA och Iran. När Iran nyligen tillfångatog amerikanska marinsoldater på drift släpptes de nästan omgående. År 2012 hade det inneburit en internationell kris.

Man måste dock ha realistiska förväntningar. Att en liknande förhandlingsprocess med Nordkorea vore genomförbar inom en överskådlig framtid är naivt att tro. I nuläget finns det heller inget som talar för en förändring av den iranska regimens synsätt gällande mänskliga rättigheter. Iran avrättar efter Kina flest människor i världen. Det går heller inte att ignorera avtalets kritiker (Israel, Saudiarabien samt republikanska kretsar i USA) som menar att det enbart kommer leda till förvärrad destabilisering i regionen.

Jag kan däremot inte undgå att känna visst hopp: världens mäktigaste nationer – med diametralt olika intressen – lyckades för stunden lösa en situation som var oerhört ansträngd. Situationen hade istället kunnat eskalera och leda till krig. I bästa fall kan den nya situationen stärka de krafter i Iran som strävar efter progressiva reformer i landet.

Petter Danckwardt

Juridikstudent som för närvarande skriver sitt examensarbete i folkrätt. Petter Danckwardt gjorde förra våren praktik på svenska ambassadens politiska enhet i Washington DC. Han har även en kandidatexamen i filosofi.

Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.

Ansvarig redaktör: Bitte Hammargren, redaktör Mellanöstern.