Ska Sverige vara värdland för Nato?

Det är ingen hemlighet att den svenska Försvarsmakten genom en rad små (och ibland större) steg har närmat sig militäralliansen Nato. Det senaste av dessa närmanden är det så kallade Värdlandsavtalet. Lars Ingelstam, biträdande chefredaktör för Mänsklig Säkerhet, redogör i den här artikeln för avtalet, och ställer sig kritisk både till handläggningen och innebörden av detta avtal.

Den 4 september 2014 undertecknades ett samförståndsavtal (Memorandum of Understanding, MoU) mellan Sverige och Nato om värdlandsstöd. Detta ska föreläggas riksdagen för beslut i april 2016. Inför detta har Försvarsdepartementet gett ut en PM innehållande avtalets text på svenska och engelska, förslag till författningsförändringar och egna kommentarer till avtalet och förändringarna (Ds 2015: 39 Samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd). Betänkandet har den 10 juli remitterats till 47 instanser, varav de flesta är statliga myndigheter och nationella intresseorganisationer. Inga folkrörelser fördes upp på remisslistan, vilket har väckt protester. Att avtalet undertecknades mitt under pågående valrörelse, 10 dagar före allmänt val till Sveriges riksdag, kan ha varit en tillfällighet. Enligt bekräftade uppgifter hade regeringen förankrat avtalet hos den dåvarande socialdemokratiska oppositionen. Resultatet blev dock att själva händelsen inte alls fick den uppmärksamhet som den borde haft.

Om avtalet godkänns innebär det i korthet att Sverige kan stödja och ta emot stöd från Nato vid en kris eller ett krig i Sverige eller i närområdet. Det innebär också att Sverige kan stå som värdland för ömsesidigt överenskomna militära aktiviteter, t ex internationella övningar.

Avtalet bygger på frivillighet mellan parterna och blir endast tillämpligt i de fall Sverige som värdland bjuder in Nato att genomföra verksamhet i Sverige. Avtalet tydliggör Sveriges roll som värdland i samband med övningar eller annan militär aktivitet på svenskt territorium. Det innebär bland annat att Nato vid en inbjudan ges tillgång till svenska militära baser, som kan användas för operativt och/eller logistiskt stöd till alliansens styrkor i deras militära operationer.

Lite debatt om en stor förändring!

Remissförfarandet liksom rent allmänt uppläggningen av PM och processen kring den ger intrycket att det skulle röra sig om en administrativ bekräftelse av relativt okontroversiella angelägenheter (”vem som ska betala utländska militärers tandläkarräkningar” har någon uttryckt det). Det är dock flera saker som gör just det här avtalet anmärkningsvärt och viktigt att diskutera. Hanteringen från två regeringars sida har inte visat någon större vilja att föra en sådan diskussion.

Men nu tycks det allmänt accepterat att avtalet har stor betydelse och att det innebär en säkerhetspolitisk markering och en tyngdpunktsförskjutning i vårt lands förhållande till Nato. Detta är inte bara min bedömning, utan bekräftas till exempel av Hans Wallmark, riksdagsledamot och försvarspolitisk talesman för M (”Värna värdlandsavtalet med Nato”, DN debatt 2015-04-22). Samma bedömning har uttrycks i offentliga debatter (Kulturhuset 2015-09-30) av en rad kända förespråkare för medlemskap.

Det som måste debatteras

Utöver den avsiktliga (?) nertoningen av avtalets betydelse är det två saker som helt lyser med sin frånvaro i underlaget, och det är verkligen inte vilka småsaker som helst.

Den första är alliansfrihet. Försvarsdepartementets PM nämner ingenstans att den fortfarande gäller som grundprincip i vår utrikes- och säkerhetspolitik. Att den inte nämns kan knappast ursäktas med att man behandlar tekniska och administrativa frågor. Promemorians resonerande avsnitt inleds nämligen med en relativ fyllig men allmänt hållen beskrivning av hur vi ”bygger säkerhet och stabilitet” tillsammans med andra (sid 27). Alliansfrihet utelämnas i försvarsdepartementets PM medan däremot den ensidiga svenska så kallade solidaritetsförklaringen från 2009 sägs inta en ”central position i Sveriges säkerhetspolitik”.

Det andra utelämnandet rör kärnvapen. Ingenstans i avtalet (MoU) eller i departementets PM nämns kärnvapen. Det finns inget undantag mot att placera ut eller transportera kärnvapen i Sverige. Detta kan man möjligen kommentera så att det är känt för Nato att Sverige har ett förbud mot detta. Å andra sidan vägrar Nato-landet USA principiellt att uppge t ex om deras örlogsfartyg i svenska hamnar har kärnvapen ombord eller inte.

Personal, baseringsområden och övningar

Avtalet är tydligt i några avseenden, särskilt de som gäller rättigheter och kostnadsfördelning för personal tillhörande Nato och alliansländer under tjänstgöring i Sverige. Dessa punkter följs upp på ett dugligt och väldigt svenskt sätt genom författningsförslag: skatter, tullfrihet, trafikansvar, visa och uppehållstillstånd m m.

Medan MoU och dess svenska uttolkning ger relativt klara besked i praktiskt-juridiska frågor är det mycket vagt vad gäller de säkerhetspolitiskt känsliga frågor som gäller var, när och hur värdskapet ska utövas. På ett par punkter är det dock relativt tydligt. I artikel 3.2 talas om ”baseringsområden som upprättats” och i 3.5 om ”flygplan och helikoptrar i luften, samt hamnar, handelsfartyg och militära stödfartyg”. I båda fallen ska värdlandet acceptera, respektive administrera/kontrollera att detta fungerar. I dessa, som i de flesta andra, fall gäller dock att de närmare arrangemangen ska ”fastställas i särskilda tilläggsdokument”.

Avtalet innebär alltså att värdlandet Sverige ikläder sig långtgående förpliktelser vad gäller militära baseringsområden och militära förflyttningar. Å andra sidan ska den precisa innebörden av sådana regleras i tilläggsdokument, som i normalfallet kommer att vara hemligstämplade.

Buller och snö

Övningsverksamhet tillsammans med Nato har intensifierats under senare år, och det har från flera håll särskilt pekats på nyttan att kunna öva i kallt eller sub-arktiskt klimat. Sannolikt är ett av motiven för avtalet att underlätta sådan övningsverksamhet, förlagd till Nordkalotten och innefattande norra Sverige. Försvarsmakten har i mars 2015 lagt fram omfattande förslag till markreservationer i Norrbotten (Redovisning av riksintressen för totalförsvarets militära del, FM2015-5053:1). Men redan de övningar som genomförts under de senaste åren har väckt lokala protester och kritik gällande skadlig påverkan på djur, växtlighet och turism. Vagheten i de ”känsliga” delarna av värdlandsavtalet gör ingenting för att bekräfta att eventuellt skadliga biverkningar av övningsverksamheten ska motverkas.

Gästrummet

Det har upprepats gång på gång att avtalet inte på någon punkt ger Nato eller något Nato-land rätten att utnyttja svenskt territorium: detta måste alltid ske på den svenska regeringens inbjudan. Å andra sidan måste medges att avtalet gör det väldigt lätt för en regering att ge sådant tillstånd: detta är väl i själva verket avsikten med avtalet. Tröskeln för ett beslut om ökad Nato-närvaro är låg, och man kan inte utesluta att en regering, till och med en minoritetsregering, skulle ge sådant tillstånd – även utan den breda politiska enighet som präglat den svenska säkerhetspolitiska traditionen.

Det är som om jag överenskommer med någon bekant om hur gästrummet i mitt hus ska se ut, inklusive möblering, eluttag och tillgång till köket. Sedan ska jag vänta på tillfälle att inbjuda gästen, men det är inte onaturligt att tänka sig att hon en dag dyker upp: ”hej, jag är här nu!”

De många stegen

Avtalet är det allra senaste steget i en lång serie av närmanden till Nato. Många av dem har träffats inom ramen för Partnerskap för Fred, en sammanslutning av stater som skapades 1994 och då bestod i huvudsak av f d Warszawapaktsländer, inklusive Ryssland, plus de tre alliansfria länderna Sverige, Finland och Österrike. Under de 20 år som gått har Partnerskapet ändrat karaktär. Några medlemmar har tappat intresset, Ryssland har (2014) pekats ut som fiende, medan Sverige och Finland mer och mer börjat samarbeta med partnerskapet som ett slags Nato light. Materielsamarbeten, interoperabilitet (t ex samma system för flygledning) och gemensamma övningar har varit steg på vägen. Och nu alltså ett Värdlandsavtal.

Samförståndsavtalet om värdlandsstöd är alltså ett betydande steg – ett av de mest betydande – i Sveriges långsiktiga närmande till Nato. Om avtalet godkänns av riksdagen blir detta mer uttalat än någonsin tidigare. Det pågår en glidning och en omtolkning av vår alliansfrihet, utan att någon tydlig diskussion förs om det lämpliga i detta.

Lars Ingelstam

Professor emeritus i Teknik och social förändring