Satsa på FN:s fredsbevarande operationer

FN:s fredsbevarande operationer har enligt den senaste forskningen oförtjänt dåligt rykte. Lisa Hultman, docent i freds- och konfliktforskning vid Uppsala Universitet, pekar på insatsernas många förtjänster och argumenterar för en svensk satsning inom detta område. Svenska välutbildade styrkor har mycket att bidra med i det arbete som FN genomför i krigsdrabbade länder.

I dagarna diskuterar FN de nya målen för hållbar utveckling och ett av dessa mål är fred. Ett mer specifikt delmål är att minska våld och antalet människor som dör i konflikter. Det är därför relevant att ställa frågan hur detta mål ska uppnås mer konkret. Det bästa sättet att minska antalet döda i konflikter är givetvis effektiva förebyggande insatser för att undvika att konflikter eskalerar till våldsutbrott från första början. Men för de konflikter som ändå bryter ut har FN ett huvudsakligt instrument för att skydda civilbefolkningen och skapa fred: fredsbevarande operationer.

Hur väl fungerar dessa? Inte alls, om vi ska tro många tidningsrubriker. The Guardian publicerade nyligen en artikel med rubriken ”What’s the point of peacekeepers when they don’t keep the peace?” och New York Times skriver att FN:s fredsbevarande arbete befinner sig i en kris. Dessa artiklar speglar en bredare uppfattning att FN:s fredsbevarande inte längre klarar av att genomföra sitt uppdrag.

Forskningen ger emellertid ett annat, mer optimistiskt, svar på frågan. En rad systematiska studier av effekten av FN:s fredsbevarande operationer visar att de faktiskt leder till mindre våld – åtminstone om man tar hänsyn till hur stark operationen är. Jag har tillsammans med två amerikanska kolleger undersökt effekten av fredsbevarande operationer i pågående konflikter sedan 1989. Vi finner följande: 1) Ju fler FN-soldater som finns på plats, desto färre människor dör i strid. Genom att finnas på plats kan FN alltså dämpa konfliktens eskalering och förändra de stridande parternas beteende. 2) Ju fler FN-soldater och poliser som finns på plats, desto färre civila dör även i konflikt. Fredsbevarande operationer är således ett bra medel för att skydda civilbefolkningen.

I tillägg till att minska våld så kan fredsbevarande operationer minska antalet väpnade konflikter i världen genom att förhindra spridning och minska risken för att avslutade konflikter ska blossa upp på nytt. Tillsammans med två kolleger från Uppsala och Oslo har jag gjort en omfattande studie av effekten av fredsbevarande operationer under perioden 1950–2013. Vi använder oss också av simulering för att utvärdera effekten av olika scenarier av fredsbevarande i framtiden. Resultaten visar att en ambitiös fredsbevarande policy kan minska antalet väpnade konflikter i världen med två tredjedelar jämfört med ett scenario utan FN-insatser. Framför allt ser vi att fredsbevarande operationer är bra på att minska antalet krig med höga dödstal.

FN:s fredsbevarande operationer fungerar alltså – ändå får de idag utstå mycket kritik. För att förstå denna kritik tror jag att man måste se till den historiska utvecklingen. FN:s fredsbevarande operationer har traditionellt handlat om att övervaka eldupphör, hjälpa parter att nå fredsavtal och att upprätthålla freden efter att en konflikt har avslutats. Många studier har bekräftat att freden blir mer hållbar då en FN-operation finns på plats. Detta är inte så kontroversiellt och dessa operationer hade länge gott rykte. 1988 tilldelades FN:s fredsbevarande arbete Nobels fredspris.

Idag är dock verkligheten en annan för många av FN:s fredsbevarande operationer. Det har blivit ett instrument snarare för att avsluta konflikter. En klar majoritet av alla nya FN-operationer som kommit till stånd de senaste två decennierna har skickats till situationer där stridigheter fortfarande pågår. Det finns helt enkelt ingen fred att bevara.

Denna nya uppgift har visat sig vara svår och FN har haft några rejäla motgångar. Misslyckanden såsom i Rwanda och Srebrenica i Bosnien ledde till befogad kritik och under några år begränsade FN sitt fredsbevarande arbete. Antalet uniformerad personal ute på fredsbevarande missioner minskade drastiskt.

1999 skedde dock en enorm förändring av de riktlinjer och mandat som Säkerhetsrådet ger de nya missionerna. Då gav nämligen Säkerhetsrådet för första gången en operation – United Nations Mission in Sierra Leone – ett explicit mandat att skydda civilbefolkningen. Trots att Dag Hammarskjöld redan på sin tid framhöll vikten av att skydda civilbefolkningen så har missioner varit begränsade av sina mandat och den rätt till våldsanvändning de medgivit. Nu valde Säkerhetsrådet alltså en ny väg för fredsbevarande operationer – en väg som innebär mer robusta operationer med mandat att använda våld för att skydda civilbefolkningen.

Att skydda civilbefolkningen är ingen lätt uppgift och FN har inte alltid den kapacitet som krävs för att skydda civila överallt i de länder de befinner sig i. Insatsen i Demokratiska Republiken Kongo är ett tydligt exempel på en operation som trots mycket medvetet arbete med att utveckla sitt arbete för att skydda civilbefolkningen har svårt att täcka hela det konfliktdrabbade området där både regeringsstyrkor och rebellgrupper begår övergrepp på civilbefolkningen. Ibland misslyckas de även med att skydda civila trots att de är på plats, vilket massvåldtäkterna i Walikale, endast några kilometer från en FN-bas, vittnar om.

Trots dessa misslyckanden säger alltså forskningen att FN:s fredsbevarande operationer är effektiva för att minska våld. Hur går det ihop? För det första så tenderar journalistiska beskrivningar att fokusera på just misslyckanden, medan det framgångsrika fredsbevarande arbetet hamnar i skymundan. Denna snedvridna fokusering på misslyckanden har påtalats av bland annat Lise Morjé Howard i boken UN Peacekeeping in Civil Wars och nyligen av Page Fortna på bloggen Political Violence @ a Glance. Den mediala bilden är således inte den fullständiga bilden av FN:s insatser. För att verkligen få veta om FN:s fredsbevarande operationer fungerar kan vi inte välja att bara titta på misslyckande – vi måste undersöka alla fall och göra en saklig jämförelse.

För det andra så tenderar fredsbevarande operationer att vara på plats i de allra svåraste fallen. I och med utvecklingen mot skydd av civilbefolkningen har Säkerhetsrådet också valt att allt oftare sätta in fredsbevarande operationer i pågående konflikter där civilbefolkningen far illa. När vi bevittnar övergrepp mot civila i dessa konflikter, trots att FN är på plats, drar många förhastat slutsatsen att FN är verkningslöst. Den fråga vi istället bör ställa oss är: vad hade hänt om FN inte varit på plats? Detta kontrafaktiska utfall kan vi förstås aldrig veta, men genom att systematiskt jämföra fall och ta hänsyn till deras svårighetsgrad kan vi få en bättre uppfattning om vad FN lyckas åstadkomma givet omständigheterna.

Detta innebär givetvis inte att vi ska avstå ifrån att kritiskt granska hur FN:s fredsbevarande operationer genomförs. Det finns mycket som kan förbättras – inte minst hur FN hanterar sexuella övergrepp på civilbefolkningen av den egna personalen. Men det viktiga budskapet här är att FN:s fredsbevarande arbete är värt att satsa på.

Vad innebär detta för den svenska politiska inriktningen? Efter många år av militära operationer under NATO i Afghanistan har Sverige återigen valt att bidra med personal till FN-insatser. Det är dock en relativt blygsam insats. Sverige hade i augusti 278 personer (inklusive soldater, poliser och militära rådgivare) ute på FN-uppdrag. Om Sverige vill vara med och uppfylla det sextonde utvecklingsmålet om en fredligare värld, så är FN:s fredsbevarande operationer ett viktigt område att satsa på. Svenska välutbildade styrkor har mycket att bidra med i det arbete som FN genomför i krigsdrabbade länder. Det skulle också vara ett fint sätt att hedra minnet av Dag Hammarskjöld och hans insatser för att utveckla FN:s fredsbevarande arbete.

Lisa Hultman

Docent i freds- och konfliktforskning vid Uppsala Universitet