Vapenhandelsavtalet: rapportering och genusperspektiv är knäckfrågor

Arms Trade Treaty (ATT) sätter upp regler för den internationella handeln med vapen och ammunition och ålägger stater att införa kontrollsystem för sådan handel där sådana saknas. Avtalet antogs i april 2013 efter sju års förhandlingar i FN, och trädde i kraft på julafton 2014. Med FN-mått mätt är det en anmärkningsvärt snabb process. Sofia Tuvestad berättar här om det första statspartsmötet och vilka utmaningar som möter ATT.  Under mötet representerade hon Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF) som i sin tur är en del av Womens International League for Peace and Freedom (WILPF), vilka har varit starkt pådrivande
för att avtalet skulle komma till stånd.  

I förra veckan var jag i mexikanska Cancún där det första statspartsmötet inom ATT ägde rum. I Cancún låg allt fokus på den stora utmaning som nu kvarstår – att få ATT att fungera i praktiken. Många var nervösa inför mötet i Mexiko där stora beslut skulle fattas om ATT:s budget, sekretariat, och regler för rapportering. De förberedande förhandlingarna var tuffa och ett dåligt resultat från det första statspartsmötet hade varit en förödande start. Men på plats i Mexiko var stämningen annorlunda och diplomater vittnade om en starkare kompromissvilja än under vårens förmöten. Även om en del frågor avhandlades med turbofart och därmed kräver fortsatta diskussioner, avslutades mötet med en rad färdiga beslut. Förhandlingarna gick bättre än förväntat.

Men på ett område kunde staterna inte komma överens, nämligen kring den kritiska frågan om rapportering. Staterna i ATT ska inledningsvis skicka in en rapport om hur avtalet ska implementeras, och sedan varje år rapportera till sekretariatet om vilka vapenaffärer som godkänts eller genomförts. Medan människorättsorganisationer, fredsrörelser och feministiska organisationer i civilsamhället valde att inte lägga sig i diskussioner om var ATT-sekretariatet ska ligga eller vem som ska leda det – frågor som politiserades i oändlighet under förhandlingarna – har vi varit desto mer aktiva i diskussionen om rapportering. Avtalets potential att i praktiken stoppa ansvarslösa vapenaffärer och okontrollerad vapenspridning vilar tungt på att civilsamhället, forskarna och allmänheten får mycket bättre insyn i den ofta ljusskygga handeln med vapen.

Det förslag om rapportering som lades fram i Cancún mötte skarp kritik från civilsamhället och vi vet att det också finns flera stater som ville gå längre. Det lämnade alltför stora möjligheter att fortsätta gömma undan vapenaffärer från allmänhetens granskning. På så vis är det bra att inga beslut fattades på statspartsmötet i förra veckan, utan att staterna istället enades om att tillsätta en ny arbetsgrupp för att ta fram ett reviderat förslag. Den processen kommer att bli kritisk för ATT:s framtid. Nästa förslag måste bli bättre och vi kommer att följa diskussionerna nära.

ATT:s implementering vilar alltså till stor del på att pusselbitar som rör rapportering, sekretariat och finansiering faller på plats. Men det handlar naturligtvis också om vad avtalstextens paragrafer faktiskt säger och hur staterna kommer att tolka de nya reglerna.

Jag har arbetat för ATT sedan 2011, med särskilt fokus på att få in ett genusperspektiv i avtalets regler och implementering. Det handlar framförallt om att riskbedömningar kring vapenaffärer måste göras med ett genusperspektiv; vapen som riskerar bidra till genusrelaterat våld ska inte få exporteras. Vi vet att vapen används i hemmet för att hota om eller utföra våld i nära relationer. Vi vet att vapen används när flickor, kvinnor, pojkar och män utsätts för sexualiserat våld i konflikter, och vi har ofta citerat vår kollega i DR Kongo, Annie Matundu Mbambi, som beskrivit situationen i hennes land med orden: ”En man med en machete kan våldta en kvinna. Två män, varav en har ett skjutvapen, kan våldta en hel by.”

IKFF och WILPF var några av de organisationer som starkast drev den här frågan under FN-förhandlingarna om ATT. Det var en tuff kamp från start till slut. Många stater ställde sig inledningsvis skeptiska till att väva in särskilda genusskrivningar i ett vapenhandelsavtal – ”nedrustningssektorn” och ”jämställdhetssektorn” är två världar som inte tidigare hade mötts. Vi bemöttes med argumentet att villkor byggda på mänskliga rättigheter och humanitär rätt räckte. Men precis som när det internationella samfundet antog Kvinnokonventionen (CEDAW), eller säkerhetsrådets resolution 1325, handlade detta om något mer; det krävs särskilda skrivningar, avtal och resolutioner för att rätta till en djupt diskriminerande obalans. Självklart hade kvinnor på papperet samma och lika mänskliga rättigheter som män innan Kvinnokonventionen kom till, och självklart skulle freds- och säkerhetspolitiken på papperet vara jämställd innan resolution 1325 antogs. Men vi vet att det inte räcker. På samma sätt vet vi att de hot som drabbar kvinnor, homosexuella män, transpersoner eller andra vilkas verklighet döljs bakom maskulinitetsnormer, inte heller kommer att vägas in i riskbedömningar inför vapenaffärer – om vi inte tvingar fram det.

Därför krävde vi ett särskilt genuskriterium i ATT och fick det till slut. Det var mycket tack vare Island som gjorde ett fantastiskt arbete under de hårda slutförhandlingarna.

Genuskriteriet finns nu med i ATT:s bestämmelser om riskbedömningar inför export, tillsammans med skrivningar om mänskliga rättigheter, humanitär rätt, och organiserad brottslighet. Tolkningarna går dock isär om vad de kan komma att innebära i praktiken. Men ATT:s artiklar 6 och 7 som rör om export ska få genomföras eller inte skulle i teorin kunna stoppa väldigt många av de vapenaffärer som idag genomförs. Om de läses med en genuin respekt för mänskliga rättigheter är ATT en milstolpe. Därför får ATT inte bara handla om att bygga upp kontrollsystem där de idag saknas, utan också om att länder som Sverige gör starkast möjliga tolkningar och driver på för öppen rapportering om vapenhandel som ett absolut villkor för att nå ATT:s syfte: att stoppa mänskligt lidande.

Sofia Tuvestad

Politisk handläggare, Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF)