Tusentals båtflyktingar lider och dör inför öppen ridå. Deras öde har väckt stor medkänsla hos många människor och en politisk vilja att motverka detta har mobiliserats i Europa. Men principer och instrument står delvis i konflikt med varandra. För många politiker gäller det att hantera ett problem med inrikespolitisk sprängkraft. Detta riskerar leda till en alltför kortsiktig och defensiv politik, som angriper symtom snarare än orsaker. Fallet människosmuggling visar behovet av den strategiska utrikespolitiska och säkerhetspolitiska översyn som nu äntligen inletts inom EU. I denna text argumenterar ambassadör Lars-Erik Lundin övertygande för att detta inte är inte är en byråkratisk diskussion utan att den har stor praktisk och politisk betydelse.
Handlingskraft – men finns det en strategi?
Kravet på åtgärder inom migrationsområdet har fått EU-kommissionen att agera snabbt. En europeisk agenda för migration har utarbetats tillsammans med ett antal mer specifika handlingsplaner, bland annat en ambitiös sådan mot människosmuggling. Handlingsplanen på migrationsområdet är i sin tur integrerad i den europeiska agendan för säkerhet, från april i år, vilken är en uppdatering av den interna säkerhetsstrategin i den Europeiska unionen från 2010.
En första granskning av handlingsplanen mot människosmuggling ger intryck av en lovvärd ambition att skapa en heltäckande strategi. Handlingsplanen är en av de första som verkligen försöker att kombinera interna och externa åtgärder inom unionen och strävar efter att utveckla samarbetet både med ett antal internationella aktörer och med medlemsstaterna.
Arbetet har gått snabbt – kanske alltför snabbt. Viktiga aspekter har inte kommit med i diskussionen och medlemsstaterna i EU:s utrikes-, bistånds- och säkerhetspolitiska rådsarbetsgrupper har inte engagerat sig fullt ut.
Den höga representanten tycks säga rätt saker: det är viktigt att angripa grundorsakerna (krig och fattigdom) vilket borde innebära en kraftfull satsning på konfliktförebyggande och fattigdomsbekämpande åtgärder (jfr Isabella Lövins artikel i GP 25 april). Men EU:s utrikestjänst har koncentrerat sig på att inrätta en militär styrka under italienskt befäl för att stoppa människosmugglarna på deras väg till europeiska kuster.
Men – invänder någon – EU har ju redan ett omfattande bistånd söder om Medelhavet! Visst, men frågan är om detta är väl integrerat med de förslag inom migrationsområdet som nu framläggs. Om inte, har en handlingsplan upprättats som möjliggör en sådan integration? Och allvarligare: är planerna integrerade på ett sådant sätt att rätt signaler sänds ut om EU:s avsikter?
EU:s utrikespolitiska strategiska planering släpar efter
EU:s utrikespolitik framstår idag som underutvecklad i förhållande till unionens interna politik. Den interna säkerhetspolitiska strategin från 2010 är inte heltäckande, men gör ett hederligt försök att prioritera och länka till mer konkreta handlingsplaner. På den utrikespolitiska sidan riskerar strategierna på olika nivåer att ständigt tala rakt ut i luften utan konkret uppföljning. Dessutom saknar EU en uppdaterad utrikes- och säkerhetsstrategi. Den nu gällande ger en ganska ljus bild av den europeiska säkerhetssituationen och är mer än tio år gammal.
Den organisatoriska ramen är också underutvecklad. Många av de viktigaste utrikespolitiska förslagen läggs fram utan en klar koppling till den personal och de budgetmedel som krävs för ett genomförande. Utvärderingen av de utrikes- och säkerhetspolitiska åtgärderna är föga transparent. Även inrättandet av EU:s utrikestjänst, efter ikraftträdandet av Lissabonfördraget, genomfördes utan ordentlig analys av nödvändiga resurser.
Sverige har, både under den nuvarande och den tidigare regeringen, krävt en mer genomtänkt strategi i EU:s utrikespolitik. Den föregående höga representanten och flera stora medlemsstater har förhållit sig passiva i denna diskussion. De större länderna har kanske velat göra planeringen själva? I strävan att skära i antalet tjänster för sådant arbete har de flesta aktörer deltagit, inte minst EU-parlamentet. Javier Solana på sin tid såg till att ett antal viktiga strategier utvecklades som svar på de säkerhetsproblem som unionen stod inför, inte minst när det gällde massförstörelsevapen och terrorism. De flesta av dessa ambitioner har nedgraderats av hans efterträdare Ashton. Och vad Ashton faktiskt prioriterade, nämligen den så kallade övergripande ansatsen (comprehensive approach) för externa konflikter och kriser, förblir fokuserad på problem utanför de mest akuta områdena för EU (handlingsplanen för 2015 innefattar varken Ukraina, Irak eller de länder som påverkats av den arabiska våren).
Människosmuggling visar att ett känsligt förslag måste sättas in i ett större sammanhang
Flera deltagare i den offentliga debatten har under de senaste veckorna kritiskt analyserat EU-förslaget om människosmuggling. Analytiker nära Statewatch har utnyttjat läckta dokument från EU, inklusive dess militära kommitté, som indikerar en att EU:s nya militära operation i Medelhavet inte är integrerad i en övergripande ansats. Det grundläggande kravet på en s.k. ”end state-analys” har ännu inte uppfyllts. Amnesty international har ställt frågor om de bredare konsekvenserna av att projicera en militär bild av vad som borde uppfattas som en i första hand humanitär insats.
Som nämndes ovan är människosmugglingen integrerad i flera strategiska dokument som beskriver EU: s inre prioriteringar för att angripa problemet. Men har tillräckliga ansträngningar gjorts att integrera planen även i en övergripande strategi för EU:s utrikespolitik? Svaret förefaller vara nej. Fokus under den senaste månaden verkar ha varit på att etablera militärmissionen.
Den strategiska analysen kräver integration i flera olika riktningar, utöver den interna säkerhetsstrategin [något som behandlas i f;rfattarens nyligen publicerade bok The EU and Security, (Santerus, 2015) red. anm.] De nyckelbegrepp som skulle behövas här återfinns i förarbetena för FN:s nya milleniemål SDG: utveckling, fred, och samhällsbyggande. För det första behövs en kraftfull anknytning till den konfliktförebyggande fredsagendan. För det andra krävs en uppgradering av biståndet för att avhjälpa fattigdom (snarare än den minskning som nu genomförs av flera medlemsstater). För det tredje behövs en omfattande satsning mot korruption, organiserad brottslighet och inte minst trafficking. Alla dessa verksamheter kräver omfattande tematisk expertis långt utöver vad som för närvarande finns tillgänglig i EU:s utrikestjänst och i medlemsstaternas delegationer.
Det har blivit alltmer uppenbart att bekämpande av organiserad brottslighet och korruption måste bedrivas på stor bredd inom och utanför unionen. Även här uppstår en fråga. Kommissionen har valt att inte beskriva frågan om människosmuggling som ett traffickingproblem. Behov av samarbete med de instanser på olika internationella nivåer som bildat en allians för att motverka trafficking (inklusive EU:s egen antitraffickingkoordinator) nämns därför inte i handlingsplanen. Man får dock förutsätta att frågan kommer att beröras vid antitraffickingalliansens femtonde årskonferens som äger rum i Wien i början av juli med OSSE som värd.
Det är talande att hela serien dokument på migrationsområdet (från den interna säkerhetsstrategin ner till det konkreta förslaget om människosmuggling) är framlagd av kommissionen ensam. Det innebär att justitie- och inrikesministrarna förutsätts ta ansvar för genomförandet. Detta verkar egendomligt eftersom många av de åtgärder som föreslås i själva verket kräver omfattande insatser från EU:s utrikestjänst. Hur annars kan ambitionen att angripa de bakomliggande orsakerna förverkligas? Och ska utrikes- och försvarsministrarna i första hand ägna sig åt militärmissionen?
Slutsatsen blir att handlingsplanen mot människosmuggling visserligen nämner behovet av kraftfulla insatser på utrikessidan men utan att kommissionen kan ta fullt ansvar för genomförandet.
Åtgärderna kan motverka sitt syfte
EU:s stats- och regeringschefer har så sent som för några månader sedan pekat på behovet av en utrikespolitisk strategisk översyn, bland annat för att hantera frågan om radikalisering, efter tragedin i Charlie Hebdo i början av 2015.
Vid det här laget borde det stå helt klart för alla att det sätt på vilket internationella militära och polisiära insatser har satts in i Irak och Afghanistan har lett till betydande radikaliseringseffekter. De har öppnat vägen för ISIS’ expansion och därmed bidragit till flera av de konflikter som nu driver människor på flykt. EU har under många år – och på goda grunder – framhållit att gränskontroll bör vara en civil uppgift. Ansvariga politiker måste fråga sig vilka signaler som sänds av medias bilder: militärfarkoster som uppbringar flyktingbåtar
Båda dessa omständigheter borde leda till eftertanke och omprövning: att noggrant begrunda hur bilden av EU:s yttre gränskontroll projiceras. EU:s ledare kan inte heller förbli svarslösa när det gäller hur man konkret avser att bekämpa grundorsakerna till problemen.
I det desperata försöket att hantera migrationsproblemen, samtidigt som den inrikespolitiska debatten rasar i många medlemsländer, riskerar man att förlora översikten över allvarliga bieffekter, i synnerhet den potentiellt farliga kopplingen mellan människosmuggling och radikalisering.
Radikalisering är ett viktigt tema i flera av de stora gemensamma meddelanden som lagts fram av kommissionen och den höga representanten under det senaste året: från Iraq/Syrien/ISIS till Sahel. Men denna prioritering har ännu inte fastställts i en övergripande extern strategi för unionen. Det är nu den skulle behövas.
EU kan skakas i grunden under de närmaste veckorna. Kanske kommer en ny utrikes- och säkerhetsstrategi aldrig upp till behandling av medlemsländerna. Men det är viktigt nog att tankeverksamheten sätts i rörelse. Det har ett värde i sig, men också som ett bidrag till översynen av den europeiska grannskapspolitiken.
Lars-Erik Lundin
Distinguished Associate Fellow vid SIPRI. Som diplomat har han varit EU:s ambassadör till flera internationella organisationer, och som svensk diplomat har han särskild erfarenhet från OSSE. Lars-Erik Lundin har nyligen givit ut boken The EU and Security, Santerus, 2015
Lämna ett svar