Ryssland, FN och små staters rätt

Rysslands agerande i och mot Ukraina strider inte bara mot FN-stadgans anda och principer, utan också mot dess bokstav. Sten Tolgfors, Sveriges försvarsminister 2007-2012, argumenterar för att dessa brott, och även försöken att förstå eller legitimera Rysslands beteende hotar små staters självbestämmanderätt. Istället bör Sverige tydligt ta ställning mot agerande som bryter mot FN-stadgan och dess anda, särskilt vad gäller länders rätt att självständigt välja sin säkerhetspolitiska väg.

FN-stadgans självbestämmanderätt borde vara djupt problematisk för dem som söker utverka förståelse för att Ryssland skulle känna sig inringat av de utvidgningar av EU eller Nato som skett, eller möjligen kan komma. Eller, mer precist, att det på något sätt skulle vara legitimt för Ryssland att agera på det sätt man gjort, med denna upplevelse som grund. Än mer problematiskt blir det när det anses att sådana resonemang ska påverka Sveriges och andra länders säkerhetspolitiska vägval. Då övergår den möjliga viljan att förstå Rysslands tänkesätt i en uppmaning att agera i enlighet med Rysslands intressen. Att fler länder sökt och vunnit medlemskap i EU och Nato har skett helt i enlighet med den i FN-stadgan entydigt etablerade rätten för stater att fatta sina egna beslut.

Ryssland är medlem i FN och får därmed förutsättas stå bakom organisationens stadga. Men,

• FN-stadgan ger inget stöd för att stormakter skulle ha större rättigheter eller andra rättigheter än mindre länder.
• FN-stadgan ger inget stöd för att ett lands säkerhetsintressen skulle kunna överordnas ett annat lands intressen.
• I FN-stadgan finns inget utrymme för acceptans av rysk önskan om intresseområden eller buffertzoner i ett egendefinierat närområde.
• FN-stadgan ger inget stöd för att Ryssland skulle kunna flytta statsgränser med grund i militär makt. Tvärtom. Sådant agerande strider mot FN-stadgan.
• FN-stadgan slår entydigt fast varje lands rätt att fatta sina egna beslut.

Rysslands agerande i och mot Ukraina strider inte bara mot FN-stadgans anda och principer, utan också mot dess bokstav.

Redan i FN-stadgans inledande formuleringar betygar medlemsstaterna sin tro på ”på lika rättigheter…för stora och små nationer”, och ”viljan att leva tillsammans i fred med varandra såsom goda grannar.” I FN-stadgans första artikel, där FN:s ändamål och grundsatser beskrivs, står att kollektiva åtgärder för att ”undertrycka angreppshandlingar eller andra fredsbrott” hör till dessa ändamål. Förbindelser mellan stater ska vara ”grundade på aktning för principen om folkens lika rättigheter och självbestämmanderätt”. FN grundades på principen av ”samtliga medlemmars suveräna likställdhet.”

Den som ser på frågan utifrån FN-stadgans logik konstaterar snabbt att det är länders suveräna beslutanderätt, också vad gäller säkerhetspolitiska vägval och organisationstillhörighet, som våra uttalanden borde understryka.

Artikel 2, moment 4, lyder: ”Alla medlemmar skola i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med Förenta Nationernas ändamål.” Redan i moment 3 slås fast att medlemsstaterna ska ”lösa sina internationella tvister med fredliga medel på sådant sätt, att internationell fred och säkerhet samt rättvisan icke sättas i fara.”

Att en stormakt flyttar gränser i Europa ytterst baserat på militära medel och annekterar ett annat lands territorium kan inte annat än anses strida mot FN-stadgan. Att använda militärt våld, eller hot om detta, gentemot ett grannland kan heller inte annat än anses strida mot FN-stadgan.

De ryska argumenten för annekteringen av Krim, eller Rysslands övriga agerande i Ukraina har i den svenska debatten för sällan helt betraktats eller beskrivits utifrån FN-stadgan. Detta är underligt givet Sveriges traditionellt starka betoning av FN-systemet.

Istället är debatten ofta realpolitiskt orienterad, inte minst vid vid de tillfällen då debattörer förklarar Rysslands agerande med eller till och med andas förståelse för att Ryssland skulle uppleva sig inringat av Nato, eller inte klart avvisar att Ryssland säger sig ha rätt att värna ryssar i andra länder. Men om sådana förklaringar ges utan att avvisas, eller än värre om resonemangen accepteras, så försvagas FN-stadgan och dess principer, till skada inte minst för små och medelstora länder, exempelvis Sverige.

Låt oss bara för att pröva argumenten, bara för en sekund, acceptera att Ryssland skulle haft rätt i att det fanns starkt och spontant stöd för att byta statstillhörighet bland befolkningen på Krim. Låt oss också bara för en stund utgå från att etniska ryssar, eller ryskspråkiga ukrainare, verkligen hade behandlats fel i Ukraina. Hade detta då utgjord legitim eller legal grund för annektering eller intervention?

Nej. Det skulle då finnas en internationell ordning för att hantera detta. Den heter FN. Stadgan anger principer och en ordning för frågors hantering och vem som äger att hantera dem. De av Ryssland angivna orsakerna till agerandet varken legitimerar eller legaliserar annektering eller militär intervention, inte heller stöd till militära grupper. Om påståendena stämde borde frågorna ha hanterats av den berörda staten, Ukraina, och annars ytterst ha förts till FN.

FN-stadgan uttolkas dock ytterst av FN självt. FNs säkerhetsråd, där Ryssland är permanent medlem, har det utpekade ”huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet”. Artikel 33 beskriver hur ”parterna i första hand (skola) söka uppnå en lösning genom förhandlingar, undersökningsförfarande, medling, förlikningsförfarande, skiljedom, rättsligt avgörande, anlitande av regionala organ eller avtal eller genom andra fredliga medel efter eget val.” Säkerhetsrådet kan om freden hotas ”föreslå sådana villkor för tvistens lösning som det finner lämpliga.” Det är lätt konstaterat att dessa mekanismer på inget sätt prövades eller uttömdes innan den ryska annekteringen av Krim.

Men vilka är då att anse som parter i konflikten vid hybridkrigföring? FN-stadgan skrevs i en tid då huvudsakligen stater var parter i konflikter. Konflikt och krig via ombud förutsattes inte. Omvärlden gör dock tydligt hur det förhåller sig. Senast den 5 juni var Storbritannien tydligt i Säkerhetsrådet om detta: ”The separatist forces are Russia’s creation; they are Russia’s tool.”

Det är väl känt att FNs säkerhetsråd inte kan ta sitt utpekade huvudansvar för internationell fred och säkerhet när en av de permanenta medlemmarna är part i den berörda konflikten, har starka intressen i konflikten, eller är konfliktens källa. I egenskap av permanent säkerhetsrådsmedlem borde Ryssland egentligen vara FN-stadgans väktare och bidra till att säkerhetsrådet förmår att ta det utpekade huvudansvaret för internationell fred och säkerhet, så som det är ålagt. Så sker dock icke, och den stundom öppna och stundom dolda parten i konflikten har vetorätt i säkerhetsrådet. Ukrainas utsikter att få säkerhetsrådet att på allvar ta sig an kriget, i enlighet med FN-stadgan, är därmed i nuläget milt sagt begränsade.

Ett möjligt motiv för Rysslands frysta konflikter, annektering av Krim och kriget i östra Ukraina kan antas vara att hindra länders medlemskapsambitioner eller anslutningsprocesser till EU och Nato genom att frånta dem kontroll över delar av sina territorier. Detta är en viktig parameter för att förutsättningar för medlemskap ska finnas. Ett ytterligare ryskt motiv kan vara att påverka andra länders säkerhetspolitiska vägval och därmed omintetgöra den i FN-stadgan fastlagda självbestämmanderätten.

Om Sverige skulle andas förståelse för att Ryssland skulle känna sig inringat på grund av grannländers vilja till medlemskap i EU eller Nato och att detta sedan i nästa led skulle anses begränsa eller hindra länders möjlighet till medlemskap, så skulle detta gå på tvärs mot självbestämmanderätten i FN-stadgan. Även att i debatten acceptera en stormakts krav på eller vilja till buffertzoner eller zoner av inflytande i sitt närområde strider mot FN-stadgans anda.

Sådana ställningstaganden skulle dessutom riskera att skapa ett prejudikat som urholkar små och medelstora staters rätt till självbestämmande gentemot stora länder. Detta skulle strida mot Sveriges politiska och strategiska intressen genom att begränsa Sveriges – men kanske särskilt Finlands – utrymme att helt i enlighet med FN-stadgan fatta självständiga beslut och göra säkerhetspolitiska vägval.

En strategi för säkerhet i Europa kan inte kompromissa med dessa principer genom att acceptera att länder bryter mot eller bortser från FN-stadgan. Det kan vare sig anses legalt, legitimt eller förståeligt att Ryssland skulle ha säkerhetsbehov som tillåts begränsa andra länders självbestämmanderätt eller säkerhet. Europas säkerhet bygger på att principerna för staters relationer upprätthålls. Därför bör Sverige avvisa varje resonemang som bryter mot FN-stadgan och dess anda, inte minst vad gäller länders rätt att självständigt välja sin säkerhetspolitiska väg.

Sten Tolgfors

Sten Tolgfors var försvarsminister 2007-2012, handelsminister 2006-2007, och är numera verksam på Rud Pedersen Public Affairs.