Samhällets krisberedskap och det civila försvaret bör uppmärksammas och prioriteras i betydligt större utsträckning än den nuvarande debatten tillåter. Johan Larnefeldt, säkerhetspolitisk skribent verksam inom Folk och Försvar, menar att den polariserade säkerhetspolitiska debatten skulle tjäna på att sätta ”samhällelig resiliens” i förgrunden för debatter och beslut.
Ett nytt försvarspolitiskt inriktningsbeslut står för dörren. I en polariserad och detaljinriktad säkerhetspolitisk debatt finns starkt skilda åsikter om det militära försvaret. De minst lika aktuella frågorna om det civila försvaret kunna ena betydligt fler. Samhällets samlade resiliens behöver diskuteras oavsett vilka specifika hot och risker som olika aktörer vill placera högst på agendan.
Vilka är hoten och hur ska de hanteras? De skiftande svaren på dessa grundläggande frågor har inneburit starka pendelrörelser i svensk säkerhetspolitik under de senaste decennierna. Nu utkristalliseras relativ enighet på den politiska nivån; det är krig i Europa och riksdagen verkar alltmer besvärad över att de har lagt ned större delen av det militära försvaret. Detta har resulterat i en relativt smal försvars- och säkerhetspolitisk diskussion, som ofta fastnar i detaljer. Det kan därför vara värdefullt att lyfta blicken och ställa några frågor om hur det nu alltmer aktuella försvaret av Sverige ska hanteras i sin helhet.
Problematiska förutsättningar
Tre grundläggande förutsättningar finns. För det första har Sverige en relativt ambitiös utrikes- och utvecklingspolitik, där samarbete inom EU och FN utgör centrala komponenter. För det andra finns en sedan länge hårt detaljstyrd försvarspolitik, där fokus nu vrids från internationellt till nationellt – från Afghanistan till Östersjön, om man så vill. För det tredje finns ett system för krisberedskap som är relativt decentraliserat, och i princip helt utformat för fredstid. Sammantaget innebär detta flera intressanta utmaningar för den samlade säkerhetspolitiken.
En av de kanske mindre uppmärksammade utvecklingarna i Sverige under de år då närområdet var mer fredligt och svensk säkerhetspolitik hade en tydlig internationell orientering var att försvar och krisberedskap delvis skildes åt. Kriget definierades bort från hotbilden, och det gamla totalförsvarets idé om en samlad och centralt planerad beredskap för kris och krig övergavs.
Den svenska krisberedskapen bygger istället på principer som uttrycker en stark preferens för normaltillståndet. Dessa principer innebär att alla delar av det svenska samhället ska kunna hantera kriser och samhällsstörningar, eller enklare uttryckt: att ansvaret för att olika delar av samhället fungerar inte förskjuts bara för att det händer något jobbigt. Det är sannolikt att dessa idéer stärktes i och med att krig slutade vara en del av den dimensionerande hotbilden.
Separeringen av (militärt) försvar och (civil) krisberedskap skedde intressant nog parallellt med att frågor som terrorism, cybersäkerhet, klimatförändringar och naturkatastrofer började ses som delar av en allt bredare säkerhetspolitisk agenda. Hotbilderna blev fler och mer komplexa, men de svenska förmågorna för att hantera dem blev inte nödvändigtvis mer integrerade, bitvis snarare mindre.
Den svenska debatten
Det är ett ofta konstaterat faktum att svenska försvarsbeslutsprocesser inleds med en relativt bred säkerhetspolitisk analys, men sedan resulterar i en proposition som i allt väsentligt handlar om Försvarsmaktens budget och organisation. Det finns en uttalad utrikespolitik, ett militärt försvar, samt principer för organisering av samhällets krisberedskap – men det är inte alltid tydligt hur dessa hänger ihop och vad de ska kunna uppnå tillsammans.
Detta får konkreta konsekvenser i säkerhetspolitisk debatt. Vissa talar mycket om den kraftiga minskning av militär förmåga som skett i Sverige. I den mån bredare säkerhetspolitiska frågor då tas upp är det framför allt sådana som direkt kan kopplas till svenskt militärt försvar. Det tydligaste exemplet är den ryska upprustningen och Rysslands krigföring i Ukraina. Andra talar snarare om principer för utrikespolitik och om värden och rättigheter som behöver försvaras, ofta på platser längre bort från Sverige. Fokus ligger då mer på människor än på stater, mer på att förebygga än på att hantera, mer på civila medel än på militära. Dessa olika grupper har ibland lite svårt att förstå varandra.
I Sveriges bidrag till de internationella insatserna i Afghanistan möttes de två perspektiven tillfälligt; militär säkerhet och mänsklig säkerhet beskrevs som en del av samma problemkomplex. Försöken att kombinera olika typer av samhälleliga förmågor och aktörer för att uppnå säkerhets- och utvecklingspolitiska mål skedde delvis motvilligt, och det är svårt att påstå de fungerade. Det är dock intressant att notera att denna civil-militära samverkan blev en tydlig målsättning för svenska insatser i Afghanistan ungefär samtidigt som den i det närmaste försvann hemma i Sverige.
Den säkerhetspolitiska tyngdpunktsförskjutningen tillbaka till Sverige har fört med sig två konsekvenser. Den första är att de olika perspektiven – mänsklig säkerhet och militär säkerhet – återigen dras isär, i såväl beslutsfattande som samhällsdebatt. Den andra är att glappet mellan civila och militära förmågor på den nationella arenan blir ett potentiellt problem. Internationella insatser brukar från politiskt håll beskrivas som en komplex blandning av säkerhet, utveckling och samhällsbyggande – medan försvaret av Sverige tenderar att reduceras till en fråga om Försvarsmaktens personal- och materielförsörjning. Dessa två aspekter av det militära försvaret är viktiga, men de formar inte ett hållbart totalförsvar, än mindre en hållbar säkerhetspolitik.
Frågan som behöver ställas är alltså: hur ska mänsklig säkerhet hanteras i ett sammanhang där säkerhetspolitiken ökar fokus på nationellt militärt försvar? Politiken erbjuder faktiskt några svar. Den försvarspolitiska inriktningsproposition som överlämnades till riksdagen den 23 april ses förmodligen av många som ett uttryck för ett mer traditionellt sätt att se på säkerhet – med staten och dess militära förmågor i fokus, och idéer om mänsklig säkerhet förpassade någon annanstans (möjligen till Utrikesdepartementet). Detta är delvis sant, men de förslag som läggs innehåller också möjliga öppningar för bredare säkerhetspolitiska frågor.
De grundläggande mål för Sveriges säkerhet som tidigare uttalats finns kvar i propositionen: ”Dessa mål är att värna befolkningens liv och hälsa, att värna samhällets funktionalitet och att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.” (Prop. 2014/15:109, s. 20)
Formuleringarna sätter ljuset på just det som ofta hamnar i skymundan i svensk säkerhetspolitik: vad är det egentligen vi ska skydda? I detta sammanhang är det värt att särskilt uppmärksamma de delar av propositionen som behandlar målen för det civila försvaret: att värna civilbefolkningen, att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt att bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i omvärlden.
Den tredje punkten – om samhällets stöd till en försvarsmakt som inte längre är en självständig och självförsörjande entitet – är kanske den som lyfts fram oftast av försvarsministern. Dock är det skyddet av befolkningen och säkerställandet av samhällsviktiga funktioner som är de största och kanske mest problematiska områdena. Propositionen gör relativt tydligt att det nu blir fråga om att på alla nivåer i samhället kunna hantera en bredare hotskala, inklusive sådana mer storskaliga och djupgående samhällsstörningar som kan uppstå i händelse av krig.
Regeringen konstaterar att ansvaret för myndigheter eller utförare att ha en sådan beredskap redan följer av krisberedskapens ansvarsprincip, men lyfter också fram behovet av särskilda planeringsanvisningar samt stärkt förmåga till central och regional resursprioritering. Det är värt att påpeka att det civila försvaret inte i detta skede tillförs särskilda ekonomiska medel, utan än det så länge ska hanteras med redan tillgängliga – eller till och med minskade – resurser. Detta framstår som relativt optimistiskt.
Vägen framåt
Det finns dock en öppning för en diskussion om samhällelig resiliens som åtminstone delvis borde kunna förena den säkerhetspolitiska debattens olika läger. Storskaliga potentiella samhällshot – krig, pandemier, transnationell terrorism, klimatförändringar och naturkatastrofer, informationsoperationer och cyberattacker – har några saker gemensamt. De är internationella och i praktisk mening gränsöverskridande, samtidigt som de kan få sina mest påtagliga konsekvenser på lokal nivå – ofta i de delar av samhället som inte har säkerhet och beredskap som huvudfunktion (det vill säga de flesta).
Den oroande omvärldsutveckling som nu uppmärksammas alltmer har många orsaker. De insatser som behövs för att påverka den behöver också flera olika komponenter – oavsett om det handlar om att bygga en legitim stat i Mali, bekämpa ebola i Liberia, hantera kriget mellan Ryssland och Ukraina, eller kriget och den humanitära katastrofen i Syrien. Det bredare och mångdimensionella säkerhetsbegreppet får därför inte glömmas bort när vi nu talar alltmer om svensk säkerhet.
Vad kan det handla om i praktiken? Några möjliga ingångar finns i den senaste nationella risk- och förmågebedömningen från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Myndigheten lyfter här fram störningar inom el- och dricksvattenförsörjning, elektroniska kommunikationer, samt hälso- och sjukvård och omsorg som områden där allvarliga händelser tydligast riskerar att påverka samhällets funktionalitet. I ett läge där uppgifter om el- och teleavbrott, liksom larmrapporter om en hårt ansträngd sjukvård, är rena vardagsföreteelser bör vi åtminstone ställa frågan om Sveriges beredskap för större kriser och katastrofer verkligen är tillräcklig.
Försvarspropositionen talar om en återupptagen planering för civilt försvar. Detta aktualiserar behovet att av att kunna värna centrala samhällsfunktioner under särskilt stora påfrestningar, såsom krig. Dock är det värt att påpeka att de områden som pekas ut av MSB är minst lika aktuella här och nu, oavsett vilka flygplan och ubåtar som trafikerar Östersjön. Och om man till äventyrs ändå vill spekulera i krigsscenarier så är det uppenbart att avgörande sårbarheter finns i civila funktioner som dricksvatten, livsmedel, sjukvård, information och kommunikation. Det handlar helt enkelt om vår förmåga att överhuvudtaget fungera som samhälle, i vardag, kris eller krig.
Oavsett om vi vill betona politisk suveränitet, mänsklig säkerhet, territoriell integritet, ekonomiska värden, social tillit eller demokratiska principer skulle arbetet för säkerhet i och runt Sverige sannolikt tjäna på att sätta faktisk samhällelig resiliens i förgrunden för debatter och beslut. I det nationella sammanhang som nu verkar betonas alltmer bör detta innebära att krisberedskapen och det civila försvaret i större utsträckning uppmärksammas och prioriteras som avgörande delar av säkerhetspolitiken.
Johan Larnefeldt
Johan Larnefeldt är verksam som frilansskribent samt inom Folk och Försvar
Lämna ett svar