Vi behöver leverera säkerhet i Medelhavet, men inte främst för dem som befinner sig innanför systemets gränser. Det behövs akut för de personer som står utanför och saknar legala vägar att söka asyl eller skydd. Daniel Silberstein, doktorand vid forskarskolan för Internationella Studier (SIS) vid Stockholms Universitet, diskuterar de moraliska och legala dilemman som EU och Frontex ställs inför och föreslår några systemförändringar till förmån för ökad mänsklig säkerhet.
Under årets första fem månader dog – officiellt – 1750 människor i Medelhavet i sin kamp för att nå Europa. IOM (International Organisation for Migration) konstaterade 2014 att med 22 000 officiella dödsfall sedan år 2000 så räknas Europa som den farligaste destinationen för irreguljära migranter. Med varierande styrka, men samtidigt med en någorlunda regelbundenhet, dyker samma frågor upp: varför dör så många i Medelhavet, och, varför lyckas vi inte förhindra det?
Frågorna är självklart mer komplexa än vad som ryms i en artikel, men här tänkte jag likväl diskutera en av de största oxymoronen i EUs gränsbevakning, nämligen den praktiska förmågan att rädda liv kontra systemets oförmåga att tillåta det, eller i vissa fall, aktivt motarbeta möjligheten att göra det.
Efter de senaste katastroferna konstaterade Frontex representanter utan större omsvep att deras mandat inte inkluderar att aktivt arbeta med räddningsinsatser. Detta är inte helt osant: Frontex mandat har aldrig inkluderat att aktivt rädda irreguljära migranter. Dock lyder sedan 2011 Frontex genom EU-förordningen 1168/2011 under både europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och Internationella sjöräddningskonventionen (vilken Frontex kan anklagas för att ha brutit vid upprepade tillfällen genom sin undfallenhet att agera). Frontex närvaro i Medelhavet och övervakningsapparaten Eurosur, vilken tillåter Frontex att i det närmaste ha en full övervakning av Medelhavet, ställs Frontex inför ett besvärande faktum: den information de nås av gör att en undfallenhet att agera inför de katastrofer de ställs inför kan ses som ett brott mot de grundläggande rättigheter som de lyder under.
För att upprätthålla Schengenområdets möjlighet till fri rörlighet för dess medborgare kontra asylsökande och migranter reglerar Dublinförordningen förfarandet för asylsökande. Huvudpunkten är att asyl ska sökas i det land som asylsökanden först kommer till. Tillsammans med EUs minskande av lagliga vägar in till Europa har de flesta irreguljära migranter lämnats med en möjlig väg, den över Medelhavet. Detta har medfört både extrema risker för migranter och ett lavinartat söktryck mot länder som Grekland, Italien och Spanien. Följden blir att dessa länder har ett intresse av att dessa människor inte ska nå dem, eller medvetet undvika dem som destinationsland. Samtidigt är det i Förordning 1168/2011 inskrivet att ansvar och hänsyn ska tas till solidaritetsprincipen gentemot ”de medlemsstater som är utsatta för särskilt och oproportionerligt starkt tryck” från asylsökanden och irreguljära migranter.
Här ställs staters intresse mot mänskliga rättigheter och oxymoronen visar sig. Den praktiska förmågan – eller snarare potentialen – att rädda liv är enorm, men i ögonblicket kontrasteras denna möjlighet mot ett större system som inte kan hantera räddningsaktionen. Frontex ställs inför sitt ansvar gentemot mänskliga rättigheter – att agera i enlighet med de konventioner som de står under. Men det system skapat av EU gör det svårt eller omöjligt att agera. Ett tänkbart scenario är att Frontex upptäcker irreguljära migranter i Medelhavet och därmed ställs inför ett val, att lyda konventionerna i sitt styrdokument eller att agera i enlighet med Dublinförordningen, Schengen och solidaritetsprincipen. Svarar man så snabbt som det krävs för att rädda liv måste de senare transporteras till (nu främst) Italien, vilket gör Italien till första ankomstland och sätter ett tryck på Italien. För länder med ett högt söktryck och lågt förtroende för EUs solidaritetsprincip finns det knappast något större incitament för att aktivt engagera sig i frågan. (Frågan är också hur långt det kan gå innan länder som Italien anser att de negativa delarna av Dublinförordning III väger tyngre än Schengens positiva potential.) Att rädda irreguljära migranter för att sedan transportera dem till t.ex. Libyen skulle istället riskera att Frontex går emot non-refoulment principen eller att de engagerar sig i push-backs. Båda skulle betyda att Frontex bryter mot de regler och principer som de ska följa.
I takt med att fokus flyttas till att förstå säkerhet som inte enbart en fråga för stater utan också för individer och utsatta grupper förstärks motsägelserna i detta system. Fri rörlighet för EUs medborgare måste upprätthållas, men ett nedbrytande av de interna nationsgränserna krockar med den traditionella förståelsen av stater i fråga om deras egen funktion. Upphävandet av de nationella gränserna konditioneras av att EU levererar en lösning för gränsbevakning som i praktiken innebär att de utanför som är i störst behov av skydd ser sina möjligheter minimeras till irreguljära vägar, något som utsätter dem för än större faror.
I stället för att diskutera den övergripande frågan, vilken kostnad skapar vårt system för dem som står utanför och vilka strukturella förändringar behöver genomföras, så positioneras frågan som en säkerhetsfråga gentemot ”det externa”. Frontex budget och befogenheter ökar för varje år som går och deras mandat kopplas ständigt samman med en ambition att öka säkerheten, både för dem som är innanför och för dem som är utanför systemet. Nu senast förklarade kommissionen “krig” mot de människosmugglare som möjliggör för de irreguljära migranterna att ta sig över. Människosmugglare framställs nu som det största säkerhetshotet mot de irreguljära migranterna. Samtidigt ökar dödsfallen konstant och vi finner oss gång på gång handfallna inför dessa katastrofer. Frågan är om det under det rådande systemet finns några alternativ till denna utveckling. Frågan måste hanteras och lösas på en strukturell policy-nivå, inte genom en ökad säkerhetisering av Medelhavet. Ändå är det den lösningen som vi presenteras. Istället för en ökad säkerhetisering av medelhavet och förstärkta gränskontroller skulle några potentiella policyförändringar kunna skapa, redan på kort sikt, en avhjälpning av situationen.
- Ett förtydligande av Frontex mandat kontra andra överenskommelser i EU, kommissionen och ministerrådet gällande vilka ansvarsområden för Frontex som ska prioriteras och följas. Är det upprätthållandet och bevakandet av EUs externa gränser som är överordnat allt, eller ska detta mandat underordnas de konventioner som Frontex ska leva upp till? Klarhet krävs i frågan, både för Frontex möjlighet till agerande och för att skapa en kritisk diskussion kring Frontex agerande.
- Dublinförordningen och solidaritetsprincipen måste utvecklas: Dublinförordningen skapar ett otroligt tryck på länder som ligger längs med EUs externa gränser samtidigt som solidaritetsprincipen i frågan inte följs. I denna situation skapas enbart en enorm rättsosäkerhet (likt Grekland) för irreguljära migranter. En solidaritetsprincip som är överordnad Dublinförordningen skulle kunna minska trycket på länderna och skapa en större rättssäkerhet. Ett exempel skulle vara införandet av ett kvotsystem i likhet med det som existerar under UNHCR, med skillnaden att systemet är flexibelt och baseras på den faktiska migrationsströmmen. Detta skulle skapa incitament för länder längs med de externa gränserna att i enlighet med rådande konventioner ta emot irreguljära migranter. En fördelning av de personer som tar sig över via Medelhavet skulle enligt ett kvotsystem ge ungefär fyra sökanden per 10,000 personer spritt över EU.
- Utvidga de legala vägarna till EU och då mest troligt genom att möjliggöra för ansökningar vid ambassader: ett av de största problemen är att bristen på legala vägar för dem som behöver dem mest. Att förändra reglerna kring möjligheter att söka asyl och uppehållstillstånd måste dock kopplas ihop med en större förståelse för sökandes utsatta situationer: en restriktiv policy i ansökningsförfarandet med en hög andel avslag skulle inte förbättra situationen.
Vid sidan av frågorna om statliga och EU-policies ligger den roll som fylls av aktivister, civilsamhället och akademin: otroligt viktig särskilt på lång sikt. Tillsammans med handgripliga strukturella förändringar och aktioner, måste vi fortsätta driva de övergripande frågorna om vad vi ser som kärnorna i det europeiska samarbetet och hur dessa samverkar i olika konstellationer. Vi måste kritiskt granska det system vi byggt upp och reflektera över vilka effekter det får, både för människors liv och för EUs framtida trovärdighet som regional aktör. Här har det vidgade säkerhetsbegreppet och mänsklig säkerhet en central roll att spela genom att vi kan skapa ny förståelse både kring rättigheter till säkerhet och också ansvaret att leverera säkerhet.
Daniel Silberstein
Daniel Silberstein är doktorand i internationella relationer vid Stockholms Universitet och forskarskolan för Internationella Studier (SIS). Daniels övergripande forskningsintressen är säkerhetisering, migration, gränser och geopolitiska frågor.
Lämna ett svar