DEBATT: Avtalet om försvarssamarbete med USA (Defence Cooperation Agreement; DCA), ingicks 6 december 2023. Det behandlades av riksdagen den 18 juni 2024. Avtalet föranledde en viss debatt men riksdagsmajoriteten var överväldigande och avtalet godkändes med siffrorna 266-37. Kärnan i det är att USA får tillgång till 17 militärbaser i Sverige. I denna artikel gör professor Pål Wrange en kritisk granskning av grunderna för detta beslut.
Remissbehandling, underlag och problemdiskussion
Det bilaterala DCA-avtalet träffas mellan USA och Sverige men har ett klart samband med att Sverige blivit Nato-medlem.
Inför riksdagsbehandlingen remitterades avtalsförslaget till ett antal myndigheter och organisationer. Under remissbehandlingen och i den allmänna debatten under våren 2024 väcktes flera principiella frågor som också har stark anknytning till Nato, bl a huruvida avtalet tillåter permanenta baser eller lagring av kärnvapen på svenskt territorium. Detta ledde dock varken till senareläggning av beslutet eller ett tydliggörande av avtalet. Merparten av remissinstanserna hade få eller inga invändningar, vilket kan förklaras med att de flesta bara svarar utifrån sina egna begränsade uppdrag.
Jag skrev underlaget till det kritiska remissyttrande som juridiska fakulteten vid Stockholms universitet (SU) lämnade (1). Som framgår nedan byggde det på den fullständiga engelskspråkiga versionen av avtalet, och vissa dokument som rör våra nordiska grannländer. I yttrandet konstaterades först att ”huruvida Sverige bör godkänna avtalet i stort är en säkerhetspolitisk fråga, som ligger utanför Juridiska fakultetsnämndens expertis”. Därefter lämnades en del synpunkter på innehållet i avtalet – bl a om dödsstraff och svensk domsrätt. Framförallt riktades emellertid skarp kritik mot den utredning i promemorieform som Försvarsdepartementet hade lämnat som underlag (Ds 2024:2). Vi menade att den inte uppfyller kravet på god beredning. Jag ska här nedan utveckla två frågeställningar.
Vad kan Sverige bestämma?
Den första frågan gäller Sveriges inflytande och rättigheter. Det är högst oklart om det verkligen är korrekt som regeringen säger:
”alla aktiviteter ska utföras med full respekt för svensk suveränitet, svenska lagar och internationella förpliktelser. Det är precis som tidigare Sverige som har rätt att avgöra om verksamhet får äga rum på svenskt territorium och en grundförutsättning för all amerikansk närvaro är att den sker med svenskt samtycke. (Ds 2024:2, s 99; prop 2023/24:141, s 53)
Det regeringen här framför allt lutar sig mot är artikel 1(2) i avtalet, som säger följande:
”All activities under this Agreement shall be conducted with full respect for the sovereignty, laws, and international legal obligations of Sweden, including with regard to the stockpiling of certain types of weapons on Swedish territory. ”
Varken promemorian eller propositionen (prop. 2023/24:141) berättar dock vilka lagar eller förpliktelser som kan vara aktuella eller hur USA ser på dessa lagar och förpliktelser. Man berättar inte heller att motsvarande bestämmelse i Norges avtal tolkas av amerikanerna på det sättet att USA har en skyldighet att efterleva norsk rätt och norska folkrättsliga förpliktelser bara om det är förenligt med amerikanska operativa behov (2).
Avtalet är alltså oklart rörande vem som har sista ordet. Om det sitter en ansvarsfull regering i Washington kommer DCA säkert att tillämpas i samförstånd, men avtalstexten har betydelse om det blir meningsskiljaktigheter. I yttrandet noterade vi att våra nordiska grannar på flera punkter fått in tydligare skrivningar i sina motsvarande avtal med USA (3). T ex klargörs i avtalet med Norge på två ställen den norska inställningen till kärnvapen och permanenta baser; det står tydligare i det norska avtalet att alla aktiviteter och all förhandslagring ska ske efter konsultationer med Norge; och Norge förbehåller sig rätten att pröva inresa för amerikansk personal (4).
Av detta får man intrycket att de svenska förhandlarna inte velat irritera amerikanerna. Det är förståeligt att regeringen ville ha ett avtal snabbt på plats, givet kriget i Ukraina, svårigheterna att komma in i Nato och risken att en president Trump inte skulle vara så intresserad av att ingå ett avtal med Sverige. Jag har dock svårt att se att förhandlingarna skulle ha försenats nämnvärt om Sverige t ex hade föreslagit skrivningar som våra nordiska grannländer, och framförallt Norge, redan fått accept för.
Till vilken nytta – eller risk?
En annan punkt som vi pekade på i yttrandet på var att det inte fanns någon förklaring till varför avtalet behövdes eller hur det skulle tillämpas i vårt försvar. Inte heller Försvarsberedningens slutrapport Ds 2024:6, april 2024, klargjorde detta. Ett FOI Memo på drygt sex sidor, skrivet av Robert Dalsjö, lägger ut texten något (5). Där sägs bl a följande:
En basering i Sverige skulle … underlätta för genomförandet av stora och komplexa flygoperationer som är något av ett amerikanskt trumfkort. Det är fullt möjligt att det viktigaste bidrag Sverige skulle kunna ge till en allierad seger vid ett krig i närområdet vore att i stor skala erbjuda basering för taktiska flygstyrkor från andra Natoländer.
Utan att ha militär expertis vågar jag anta att en sådan basering skulle göra orter i Sverige till prioriterade mål på ett tidigt stadium av ett ryskt angreppskrig i Östersjöregionen och dessutom till attraktiva mål för sabotage i ett skymningsläge. Jag kan personligen tycka att en sådan basering ändå vore lovvärd och rimlig, utifrån såväl våra egna behov som våra altruistiska och egoistiska intressen i våra grannländers frihet. Detta är emellertid avvägningar som ska göras av svenska folkets valda företrädare i Riksdagen, förutsatt att de får den nödvändiga informationen, inklusive en rimlig redogörelse för regeringens överväganden.
Jag förmodar att Sveriges säkerhet förbättrades genom vårt tillträde till avtalet, och att den förbättringen uppväger de risker som Sverige tar genom att ge en supermakt tillgång till 17 potentiella baser. Detta är dock bara just en förmodan, eftersom Försvarsdepartementets promemoria varken förklarar hur avtalet är tänkt att tillämpas eller diskuterar om det medför några faror. Vårt yttrande utmynnade i att ”förslaget inte [bör] läggas fram för Riksdagen i sin nuvarande form.” Den proposition som lades fram för riksdagen (prop 2023/24:141) gav tyvärr ingen ytterligare klarhet utan utgjorde till mycket stor del en klipp-och-klistra-produkt utifrån Försvarsdepartementets promemoria. De invändningar som vår fakultet (och andra) rest under remissomgången viftades bort utan seriös behandling.
Jag avslutar med en förhoppning om att den fortsatta Nato-processen ska präglas av så stor öppenhet som möjligt, med redovisning av inte bara fördelar utan också nackdelar med olika åtgärder.
Pål Wrange är professor i folkrätt vid Stockholms universitet.
Redaktör: Lars Ingelstam
Noter och referenser
1 https://www.regeringen.se/contentassets/0ee5d483364c4f07b8d9f78ed6958714/stockholms-universitet.pdf
I remissyttrandet finns ett misstag. Där angavs att det tidigare värdlandsavtalet ingåtts med USA. (Det undertecknades av en amerikansk general, men för Natos räkning.) Misstaget har dock ingen betydelse för analysen.
2 Prop. 90 S (2021-2022), sid. 33
5 FOI memo 8503, April 2024
Denna text är den fjärde hösten 2024 om perspektiv på Sverige och NATO-medlemskapet med olika författare och med Lars Ingelstam som redaktör.
Serien med texter i dessa frågor fortsätter våren 2025.
Lämna ett svar