Perspektiv på Nato och Sverige: Kärnvapen-begränsning – vad kan små Nato-stater göra?

ANALYS: Som Nato-medlem skriver Sverige under Natos hela politik, inklusive doktrinen om kärnvapenavskräckning. Men detta tvingar inte Sverige eller andra medlemsländer utan egna kärnvapen att helt ”rätta in sig i ledet”. Vi kan medverka till en mer återhållsam kärnvapenpolitik, och riskreducerande åtgärder i Europa. Detta lyfts bl a i rapporten “Reducing the role of nuclear weapons in military alliances” (SIPRI Insights in Peace and Security, 2024/01). 

Återhållsamhetens tre dimensioner

Länder under det så kallade kärnvapenparaplyet kan minska beroendet av kärnvapen på i princip tre olika sätt.

En åtgärd är att avstå från de utplacerade taktiska kärnvapen som finns i fem Nato-länder i Europa. Sådana utplaceringar – som politiken för nuclear sharing bygger på – är främst avsedda att lugna ner europeiska allierade. Men taktiska kärnvapen utgör den minst trovärdiga delen av avskräckning. Detta beror bland annat på att användningen av dessa vapen kräver konsensus inom Nato. Sådana vapen har också betydande sårbarhet för motkraftsanfall. Dessutom är denna förmåga överflödig eftersom USA:s strategiska kärnvapenarsenal också innehåller taktiska alternativ som är mer trovärdiga. 

Det andra som bör observeras hänger samman med deklaratorisk politik. Nato har sedan starten vägrat anta en policy som innebär No First Use (NFU); alltså att aldrig anfalla ett annat land med kärnvapen om alliansen inte själv blivit angripen med sådana. Alliansmedlemmar kunde åter väcka frågan om Nato och NFU – det vill säga ett åtagande att aldrig använda kärnvapen först. Det är bara länder med svag förmåga i konventionella vapen som drar nytta av kärnvapenhot – för att kompensera för denna svaghet. Jämfört med Ryssland är Nato mycket starkt militärt och skulle inte behöva hota med första-användning av kärnvapen. 

För det tredje borde medlemmar i alliansen också tänka om beträffande ”2nd use”. Detta innebär att ifrågasätta tanken att bara kärnvapenhot kan avskräcka från ett första kärnvapenangrepp av den andra sidan, eftersom man själv besitter förmåga att omedelbart svara med kärnvapen.

En starkt beväpnad allians som Nato kan också avskräcka med sin konventionella förmåga. Som vi sett i samband med Ukrainakriget är USA:s planerade reaktion till en potentiell rysk kärnvapenanvändning ett kraftfullt konventionellt motangrepp. Detta faktum borde få större uppmärksamhet och integreras bättre i Natos avskräckningsstrategi.

Sverige bör arbeta för att höja tröskeln för kärnvapenanvändning

Sverige kunde alltså arbeta för att minska beroendet av kärnvapen i NATO i framtiden genom att höja tröskeln för kärnvapenanvändning och främja ansträngningarna att helt bli av med taktiska kärnvapen. Det kan verka svårt i dagens spända läge, men Sverige kunde lägga grunden för sådana förändringar genom att inte gå med på allt.

Ett exempel: att delta i Natos årliga kärnvapenövningar, som simulerar användningen av taktiska kärnvapen, är inte nödvändigt, och det skulle göra det svårt att upprätthålla en normativ hållning som främjar vapenkontroll på dessa typer av vapen. Sverige måste inte heller bidra till en retorik som lyfter fram kärnvapens säkerhetsvärde eller skönmålar nuclear sharing. Eftersom det verkar finnas enighet om att kärnvapen inte borde stationeras på svenskt territorium, skulle det också vara logiskt att lägga fast en juridisk norm som stärker den positionen – som skulle gälla både i fred och krigstid. (Sådana lagstiftningsförslag har hittills avvisats av riksdagens stora partier, med motiveringen att de ”inte behövs”.) 

NATO-medlemskap kan förenas med arbete för nedrustning och riskminskning

Även sådana mestadels passiva åtgärder kunde bygga upp Sveriges trovärdighet som en NATO-medlem som inom alliansen främjar nedrustning.  

På grund av de säkerhetspolitiska omständigheterna är det svårt att inleda konkret nedrustning just nu. Men dessa omständigheter innebär också ökade kärnvapenrisker. Därför är det ytterst angeläget att åstadkomma riskminskning, och på denna punkt råder bred internationell konsensus. 

Som många andra länder inom och utanför Nato stöttar Sverige riskminskning. Ett sådant exempel är Stockholmsinitiativet som lanserades 2019 och har väglett Sveriges agerande i internationella förhandlingar sedan dess. 

Med all respekt för den politiska viljan i detta och liknande initiativ, har riskminskning ännu stannat vid mest prat och abstrakta uttalanden. Med tanke på att Europa nu är en av de farligaste platserna i världen när det gäller kärnvapenrisker, är det märkligt att det saknas initiativ för riskminskning i praktiken här.

Det finns fortfarande en verklig risk att kärnvapen används i samband med kriget i Ukraina. Som nämnts ovan är Ryssland militärt svagt jämfört med Nato. Om det skulle bli ett krig mellan Ryssland och Nato kan Ryssland dra slutsatsen att det enda sättet att undvika nederlag än att använda kärnvapen. Även om vi inte vill bli avskräckta av den möjligheten borde vi inte heller ignorera den.

Samtidigt betyder den konventionella militärbalansen också att Ryssland inte har mycket att vinna på att invadera Natos territorium. I stället för att förbereda oss för ett krig med Ryssland borde vi fokusera mycket mer på hur man kan undvika det. Fred brukar betyda någon typ av kompromiss, frågan är dock på vems villkor.

Spänningarna mellan Nato och Ryssland gäller inte bara Ukraina, utan skapar även risker i Östersjön och i det arktiska området. I dessa områden kunde man sträva efter riskminskning genom förtroendeskapande åtgärder. 

Ett exempel från det arktiska området är de norska nationella riktlinjer som har bidragit till strategisk stabilitet genom att begränsa militära aktiviteter nära den norra gränsen till Ryssland och dess strategiska kärnvapenbaser. Finland har ännu inga motsvarande riktlinjer, vilket är ett problem. 

Ett annat exempel är de så kallade INCSEA-avtal (Incidents At Sea Agreement) som Norge och Storbritannien redan har med Ryssland. Det kunde vara en bra idé för Sverige och de andra Östersjöländerna inom Nato att undersöka möjligheterna att förhandla fram liknande avtal för att undvika oavsiktlig eskalering på havet.

Slutsatser 

Sverige, och i viss grad andra ”paraplyländer”, som medlemmar och medansvariga inom Nato skulle kunna förhålla sig återhållsamt till kärnvapen. Det existerar en övertro på kärnvapen som den ultimata och enda verkningsfulla avskräckningen mot kärnvapenhot. Detta måste ifrågasättas och möjligheten att avskräcka med konventionella vapen få mer uppmärksamhet. På sikt kan detta bereda väg för en nedtrappning av de nukleära arsenalerna.

Även om man tror på behovet av kärnvapenavskräckning inom Nato, skulle denna inte undergrävas om Nato proklamerade No First Use (NFU) av kärnvapen. Inte heller är den beroende av nuclear sharing.

Alliansmedlemmar vinner inte ökad säkerhet genom att enbart ”spegla” sin(a) motståndares kärnvapen-avskräckning. Säkerheten måste kompletteras med att söka minska regionala spänningar, identifiera gemensamma hot och dra in motståndare i förtroendeskapande åtgärder och gemensam säkerhet. Paraplyländer kan bäst främja det långsiktiga målet att helt avskaffa kärnvapen genom att minska sitt eget beroende av kärnvapen för avskräckning.  

Tytti Erästö är senior forskare vid SIPRI, styrelseledamot i Svenska Pugwash  och ledamot av den finska Kärnvapenuppföljningsgruppen. 

Redaktör: Lars Ingelstam