Hur kan finansieringen av klimatförluster och -skador bli rättvis?

ANALYS Efter år av politiskt käbbel börjar vi äntligen se vissa framsteg då rika länder tar på sig (visst) ansvar för ”förluster och skador” (”loss & damage” är det begrepp som länge använts i samband med de globala klimatförhandlingarna) som beror på klimatförändringarna. Men hur ska vi försäkra oss om att fördelningen av bidrag blir rättvis och att tidigare misstag inte upprepas? Debbie Hillier från Mercy Corps och Paul Knox Clarke från Adapt Initiatives undersöker hur humanitära erfarenheter kan visa på risker och möjligheter för finansieringen av förluster och skador.

Frågan om förluster och skador – som orsakas av människans påverkan på klimatet – har funnits på UNFCCCs dagordning i många år. Den har uthålligt drivits av utsatta länder, men tills nyligen har dom inte haft någon alls framgång. Utvecklade länder har varit nöjda med att skapa tekniska arbetsgrupper men vägrat att på allvar engagera sig i frågan om finansiering. Allt detta ändrades i samband med COP27 i Egypten 2022. Till sist förband sig stater att utforma en särskild fond för att täcka förluster och skador. Det var ett avgörande genombrott och början på en intensiv process för att åtgärda en stor brist inom klimatfinansieringen.

Vid COP27 i Egypten beslöts att tillsätta en övergångskommitté för att utarbeta konkreta förslag om hur finansiering av förluster och skador ska gå till, så att en överenskommelse kan träffas vid COP28 i Dubai i år. Kommitténs sammansättning är balanserad mellan utvecklings- och industriländer. Dess uppdrag är att utarbeta lösningar för länder som Vanuatu som står inför ett existentiellt hot och mycket höga kostnader p g a klimatförändringarna. Men kommittén har många svåra frågor att förhandla om och lösa.

Maktspel om fonden

Det råder en subtil men kritiskt viktig åtskillnad mellan en fond och formerna för dess finansiering. Hittills har rikare länder prioriterat finansieringsformer som de kan kontrollera, såsom Global Shield och humanitärt bistånd. Utvecklingsländerna vill istället ha en särskild fond, underordnad UNFCCC, som kan förmedla förutsägbar finansiering grundad på behov, snarare än politisk motvind.

Här finns en verklig maktfråga som den humanitära sektorn är väl förtrogen med. Internationellt humanitärt bistånd är helt frivilligt och förmedlas enligt givarens önskningar, till skillnad från t ex FNs fredsbevarande insatser som är ett obligatoriskt åtagande av staterna enligt FN-stadgan, grundat på graden av deras välstånd. Det betyder att:

• Finansieringskällorna är begränsade. Under 2021 stod endast tre länder – USA, Tyskland och Storbritannien – för 59% av de offentliga bidragen till humanitärt bistånd.
• Finansieringen är svårförutsägbar. Både ändamål och belopp beror på politiska preferenser i givarländerna och på geopolitisk dynamik, den globala ekonomin och ”CNN-effekten”.
• Humanitära givare bibehåller ett stort mått av kontroll över hur medel används. Det finns ingen enskild global mekanism för att prioritera behov och allokera finansiering mellan olika kriser. Istället använder givarna sina egna kriterier vilket leder till skillnader i finansiering mellan katastrofer som inte behöver vara relaterade till behovens omfattning. Till exempel finansierades 23% av FNs nödappeller 2021 till mer än tre fjärdedelar av behoven medan 13% tog emot mindre än en fjärdedel.

För att undvika dessa problem och säkra långsiktig, förutsägbar och noggrant riktad finansiering behöver en ny fond för förluster och skador inrättas under UNFCCC, med en balanserad styrning där bidragande och mottagande länder har lika stark röst och samma rösträtt. Då kan man bygga på den Gröna Klimatfondens modell för styrning för att få större transparens, ansvarsutkrävande och en högre grad av nationellt ägarskap än givarstyrda arrangemang.

Konfliktländer är en blind fläck

En annan nyckelfråga är hur stöd till människor i svaga och konfliktdrabbade länder ska förmedlas. De är ofta sårbara mot klimateffekter som resultat av liten tillgång till sociala tjänster, svårigheter att försörja sig eller bygga upp reserver, också under ”goda” år. Deras regeringar är ibland ovilliga eller oförmögna, eller båda, att hjälpa sina medborgare. Siffran i figuren nedan visar på den stora överlappningen mellan att vara utsatt för konflikt- och klimatrisker.

Ändå – ju svagare stat desto mindre klimatfinansering. Extremt svaga stater tog i genomsnitt emot 2,10 $ per person för klimatanpassning jämfört med 161,70 $ per person i icke-svaga stater. Det beror på behovet av utförliga projektplaner, som länderna har begränsad kapacitet att utarbeta, och låg riskbenägenhet hos finansiärerna (och ibland krav på hög finansiell utdelning). För att sammanfatta – svaga och konfliktdrabbade stater och de människor som lever där är i praktiken marginaliserade för att de är ”alltför svåra” att hjälpa.

Humanitära organisationer har stor erfarenhet av att arbeta i sådana kontexter och kan bidra med sin kunskap till finansieringen av förluster och skador, inklusive hur den kan utformas för att vara risktolerant, tillgänglig för många olika aktörer, inte bara för  ett enskilt ministerium eller myndighet, och inte underblåsa konflikter.

Detta är otvivelaktigt en komplex fråga som man ännu inte har brottats med inom UNFCCC, men som måste angripas när man förhandlar om hur förluster och skador ska finansieras. Övergångskommittén kan vilja inrätta en särskild process eller arbetsgrupp för att ytterligare tänka igenom frågan.

Figuren visar hur klimat- och konfliktrisker överlappar i många länder och för många människor. Hämtad från Development Initiatives Global Humanitarian Assistance Report 2022

Många andra problem att lösa

När vi ser fram mot COP28 i slutet av året så finns många andra frågor som först måste lösas, inklusive frågan om vilka länder som ska få ta emot finansiering och vilka som ska betala. Hittills har vi sett skicklig diplomati utövas av ordförandeskapen i Egypten och Förenade Arabemiraten och allmänt sett ett starkt engagemang från övergångskommitténs medlemmar. Om man ser till de kommande förhandlingarnas tekniska och politiska komplexitet så kommer mycket mer av detta att behövas under de kommande månaderna.

Utvecklingsländer har redan brutit sina klimatfinansiella åtaganden. De fortsätter att missa målet från Köpenhamn 2009 att bidra med 100 miljarder USD per år för både utsläppsminskningar och klimatanpassning som kunde ha hjälpt till att lindra förluster och skador.  Men hur svårt övergångskommitténs uppdrag än är så kan inte rika länder fortsätta att slingra sig när resan för att inrätta fonden väl har börjat.

Av Debbie Hillier och Paul Knox Clarke

Debbie Hillier leder Mercy Corps´arbete för att stärka samhällens förmåga att hantera översvämningar. Paul Knox Clarke arbetar inom ADAPT och har en lång bakgrund som forskare och konsult på det humanitära området. Artikeln är en sammanfattning av en längre rapport och publicerades som en blog på Oxfams From Poverty to Power.

Redaktör och översättning: Johan Schaar