ANALYS Sveriges internationella bistånd förändras. Enprocentmålet har skrotats. Regeringen arbetar på en reformagenda, prioriterar stöd till Ukraina, ökad effektivitet och fokus på kopplingar till handel och migration. Omsvängningen påverkas även av synen på svensk utrikespolitik. Fattigdomsmålet finns kvar. Det återstår att se vad förändringarna innebär och i vilken grad ett trögrörligt bistånd kan komma att rulla vidare.
Den politiska enigheten har länge varit stor kring Sveriges internationella utvecklingssamarbete. Men under senare år har motsättningarna ökat, framför allt kring enprocentsmålet. Principen att avsätta en hundradel av Sveriges totala inkomster (BNI) till bistånd har kritiserats för att leda till ineffektivitet: Ett utbetalningsmål innebär att biståndsramen ökar, medan kapaciteten att bereda insatser i stort sett legat still.
En annan motsättning rör biståndets andel av statsbudgeten, som ökat. När statsbudgeten inte växer i takt med BNI ökar den andel som går till bistånd. 2006 utgjorde biståndet tre procent av statsbudgeten. 2020 hade andelen vuxit till nästan fem procent. Att konkurrensen om statens pengar har hårdnat, blev uppenbart då invasionen av Ukraina inleddes, och dåvarande regeringen valde att bekosta stora delar av flyktingmottagandet ur biståndsramen.
Enprocentmålet uppnåddes första gången 1975 och har varit vägledande sedan dess. Därför var det en stor förändring när regeringen införde ett fast belopp för biståndet i budgeten för 2023 och två år framåt (56 miljarder kronor/år). Farhågor har rests om minskat svenskt internationellt inflytande som följd av detta. Kritik har också riktats mot att biståndet minskas i en tid präglad av växande fattigdom, ökande flyktingströmmar, enorma humanitära behov samt klimatförändringarnas ökade negativa effekter i fattiga länder.
Volym och effektivitet
Betraktar man biståndet som utrikespolitiskt redskap behöver bredd vägas mot effektivitet. Med större volym och med bistånd till många länder kan fler allianser byggas. Brett stöd till FN ger också eftertryck åt den svenska rösten i internationella fora. Betonar man istället resultat ”på marken” är det bättre att koncentrera insatserna till färre länder och sektorer.
Den nya regeringen prioriterar ökad effektivitet, kritiserar FN-organ för slöseri och vill öka biståndet till närområdet, främst Ukraina. Bistånd till alla regioner utom Östeuropa liksom till flera FN-organ, har skurits ned. Enskilda länder riskerar indraget bistånd framöver. Anslag till informationsverksamhet och forskning har minskat mycket kraftigt.
Till diskussionen om biståndets effektivitet hör också frågor som sällan uppmärksammas. Ett exempel är att valutakursförändringar de senaste åren har urholkat biståndets köpkraft. Ett annat exempel är att förvaltningskostnader hålls lika oavsett vilken verksamhet som stöds – småskaligt stöd till demokratiförkämpar kräver mer administration än att skicka stora belopp till FN eller vägbyggen.
Det internationella biståndet har ökat stadigt och nådde år 2021 179 miljarder US Dollar, vilket i snitt motsvarar 0,33 procent av givarländernas BNP. Samtidigt har andelen bilateralt (stat-till-stat) bistånd minskat, när mer bistånd går till att finansiera globala utmaningar som vacciner och klimatfonder. Gåvobiståndet till de minst utvecklade länderna har legat still i ett decennium, medan låneflöden ökat.
Av Sveriges bistånd har hittills en tredjedel kanaliserats till gruppen minst utvecklade länder. Det är mer än i stort sett alla andra givare. Men när biståndet räknas samman hamnar Sverige ändå nära genomsnittet vad gäller fattigdomsfokusering.
På den subkontinent där merparten av den extrema fattigdomen finns kvar – låginkomstländer i Afrika söder om Sahara – har biståndet minskat som andel av ländernas ekonomier. 1990 uppgick det till i genomsnitt omkring 15 procent av ländernas BNP. Trettio år senare är det nere på åtta procent. Det senaste decenniet har istället utländska direktinvesteringar blivit en större källa till finansiellt inflöde.
Det är positivt att fattiga länders biståndsberoende minskar. Problematiskt är dock att utländska investeringar koncentreras till mycket få länder som Etiopien och Mocambique och att de fokuserar på råvarusektorn med svaga länkar till övrig ekonomi. För flertalet av de fattigaste länderna utgör biståndet fortfarande ett större inflöde än privata investeringar.
Bistånd och andra finansiella flöden
För att bättre begripa biståndets roll behöver också andra finansiella flöden tas med i bilden: illegitim kapitalflykt, nettoflöden på utlandslån, handelsbalans och remitteringar. För flera av Afrikas låginkomstländer utgör illegitim kapitalflykt, enligt en studie från UNCTAD (2020), ett större utflöde än vad biståndet ger i intäkter.
För att undvika ett ”race to the bottom” av skattebefrielse och förmåner för att locka investerare, rekommenderar FN-rapporten bättre samordning mellan afrikanska länder. Framför allt krävs mer kompetenta stater med bättre överblick, samordning och förbättrad lagstiftning.
Utlandslån kan, rätt investerade, bidra till ekonomisk tillväxt. Under två årtionden har nettoflödena av lån till Afrika söder om Sahara varit positiva. Sedan 2021 är nettoflödet dock negativt. Såväl Världsbanken som IMF börjar nu åter varna för ohållbara skuldbördor för flera afrikanska länder. Staters bristande skuldhantering är en viktig faktor.
På intäktssidan bör också nämnas remitteringar från migranter i utlandet, även om dessa går till individer. Remitteringar uppskattas ofta till stora belopp. Men beräkningsgrunden är svajig. Överlag är det svårt att göra någon balansräkning över de olika flödena. Gåvobiståndet kan dock användas till satsningar där det finns få andra finansieringskällor, och där länkar i ekonomierna behöver stärkas.
Handel ger ökat välstånd?
Ytterst handlar biståndets effektivitet om i vilken mån det övergripande målet – fattigdomsminskning – uppnås. Den nya svenska regeringen kopplar ihop handel, investeringar och bistånd utifrån tanken att handel ska leda till ökat välstånd. Sju av tio länder i Afrika söder om Sahara dras med underskott i sin utrikeshandel, en del med betydande obalanser. Att Afrikanska Unionen nyligen upprättat ett kontinentalt frihandelsområde kan dock leda till viktiga framsteg.
För att utveckla handel inom och mellan låginkomstländer krävs fungerande marknader och regelverk. Återigen en uppgift för stater att se till att äganderätt och rättssystem fungerar, att oligopol bryts och standarder tillämpas. Om tillväxt ska ge minskad fattigdom, krävs att merparten av befolkningen är med från början, att tillväxten är inkluderande. Stater har viktiga uppgifter att främja investeringar i rätt sektorer och inte minst ökad produktivitet i jordbrukssektorn.
Det pågår sedan flera år en debatt om biståndets roll för att stärka staters kapacitet i fattiga länder. Uttrycket ”the Big Stuck” handlar om statlig kapacitet som inte utvecklas, och ofta går bakåt. Resultaten av biståndsinsatser på detta område har ofta varit nedslående. Men det finns alternativa metoder som ger bättre resultat. Ett problem är att sådana metoder är mer personalintensiva (=ökade administrationskostnader).
Dessutom har många givare tröttnat och börjat kanalisera biståndet vid sidan av stater. Sverige är en av de givare som ägnar sig åt ”bypass”. Sedan ett par år tillbaka är andelen av det bilaterala bistånd som Sverige kanaliserar direkt till stater mindre än tio procent. I stället går stödet via civilsamhällsorganisationer, FN-organ och s.k. vertikala fonder vid sidan av staten, främst inom hälsa och utbildning. Trenden är förståelig utifrån den globala autokratiseringsvågen. Det är svårt, ibland omöjligt, att arbeta i länder där det inte går att samarbeta med landets regering.
Var behövs pengar, var gör de nytta?
Biståndsgivares val av länder och insatser görs alltid genom något slags avvägning mellan behov och effektivitet. Var behövs pengarna mest, och var gör de mest nytta? Den som vill ha hög effektivitet lägger pengar i länder med välfungerande förvaltningar och växande ekonomier. Den som vill nå de mest behövande väljer sviktande länder med en stor andel fattiga.
Efter Rysslands angreppskrig blev Ukraina 2022 största mottagarland för svenskt bistånd. Stödet kommer öka ytterligare. Ska svenskt bistånd dessutom ta sig an frågan om illegal migration, vilket regeringen aviserat, blir ländervalet mer komplicerat. Bland länder som är mest exponerade för illegal migration torde fattiga länder i Afrika söder om Sahara vara aktuella.
Stora förändringar öppnar för grundläggande frågor om bistånd. Den ursprungliga idén bakom biståndet, med en industrialiserad och rik ”första” värld som står modell för och stödjer en fattig ”tredje” värld är idag övergiven. Förutom att utveckling inte kan förväntas följa samma modell överallt, så har tanken på nationellt avgränsad utveckling försvagats.
Forskaren Nilima Gulrajani pekar i en ny rapport(UNU-WIDER : Working Paper : Development narratives in a post-aid era) på tre möjliga tankemodeller som grund för internationellt utvecklingssamarbete: ett övernationellt perspektiv där utveckling handlar om att investera i globala gemensamma nyttigheter, ett nationalistiskt perspektiv som utgår från att länder agerar utifrån geo- och säkerhetspolitiska överväganden och ett solidariskt perspektiv om gemensamma insatser för att bekämpa global ojämlikhet.
Beroende på vilken modell man utgår från kommer biståndets roll att se väldigt olika ut.
Ökat nationalistiskt perspektiv
Utvecklingen av svenskt bistånd har kopplingar till alla tre perspektiven. Fattigdomsmålet ligger kvar och styr insatser utifrån det solidariska perspektivet. Samtidigt har växande andelar gått till globala gemensamma nyttigheter. Klimatbiståndet utgör t.ex. omkring 15 procent. Regeringens omsvängning mot att prioritera närområdet, illegal migration och handelsfrågor visar att det nationalistiska perspektivet fått ökat inflytande.
Tidigare regeringar har bollat främst med det första och tredje perspektivet. Kommer regeringen klara att jonglera med alla tre perspektiven, samtidigt som nya prioriteringar ska göras?
Mats Hårsmar, biträdande kanslichef på Expertgruppen för Biståndsanalys, som har regeringens uppdrag att utvärdera och analysera svenskt internationellt utvecklingssamarbete. Han har tidigare varit biståndsråd på ambassaden i Burkina Faso, forskare och chefsanalytiker för utvecklingsfrågor inom UD.
Redaktör: Carin Wall
Lämna ett svar