REFLEKTION Internationellt arbete för mänskliga rättigheter tar sin utgångspunkt i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948. Dessa rättigheter har förts in och vidareutvecklats i konventioner som är juridiskt bindande för de stater som anslutit sig genom att ratificera konventionerna. Idag höjs allt fler röster om att konventionerna innebär skyldigheter för stater att genom beskattning säkra människors ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK) antogs 1966. Samma dag antogs också FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR). Texterna överensstämmer i de inledande styckena och hänvisar till varandras övergripande syfte och markerar att frihet från fruktan och nöd är både beroende av medborgerliga och politiska rättigheter och ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
Artikel 2 i ESK betonar staters skyldighet att genom egna åtgärder och bistånd trygga konventionens rättigheter i sin helhet med alla lämpliga medel, i synnerhet genom lagstiftning.
ESK stadgar bland annat rätten till hälsa, rätten till utbildning och rätten till en tillfredsställande levnadsstandard (artikel 11 och 13). För att realisera dessa rättigheter stadgar konventionen att det är staternas skyldighet att tillfullo utnyttja tillgängliga resurser för att realisera de mänskliga rättigheter som specificeras i den (artikel 2 i ESK).
ESK trädde i kraft 1976, först tio år efter antagandet. I dagsläget (2021) har den ratificerats av 171 parter. Ytterligare fyra länder, bland dem USA, har undertecknat konventionen, det vill säga signalerat principiellt stöd för konventionen.
ESK länge i skuggan av medborgerliga och politiska rättigheter
Såväl internationellt som inom länder finns olika skolor om skyldigheter rörande efterlevnaden av MR-konventionerna. Överlag har västliga demokratier mer betonat medborgerliga och politiska rättigheter och frågor om yttrandefrihet, fri press, mötesfrihet med mera.
Under det kalla kriget lyfte det forna Sovjetunionen och dess allierade liksom utvecklingsländerna i stället ekonomiska rättigheter – med utgångspunkten att den rika världens länder skulle stå för finansieringen genom bistånd.
I takt med framväxten av en välbärgad över- och medelklass i låg- och medelinkomstländer världen över har trycket på senare tid ökat när det gäller staters interna skyldigheter att realisera ekonomiska sociala och kulturella rättigheter.
Därmed ses inte längre biståndet som en förutsättning för att säkra människors ekonomiska och sociala rättigheter.
FN:s särskilda rapportör om MR och extrem fattigdom kräver beskattning för ekonomisk omfördelning
Ojämlikheten i 17 av 22 OECD-länder har ökat sedan 1990-talet, bland annat till följd av utformningen av skattesystem som missgynnat fattiga grupper och gynnat rikare grupper. (OECD 2011).
FN:s tidigare särskilda rapportör om mänskliga rättigheter och extrem fattigdom, Magdalena Sepúlveda, har betonat vikten av att granska beskattningens grundläggande omfördelningsroll för att säkerställa att rikare individer och finanssektorn bidrar med sin beskärda del av skattebördan (UN Press release, 2012).
Vidare har hon uppmanat stater att implementera progressiva skattesystem med verklig omfördelningskapacitet som ökar gradvist genom riktade åtgärder, till exempel skattebefrielse för låginkomsthushåll (Sepúlveda, 2014).
Skyldigheten för staterna att ”tillfullo utnyttja tillgängliga resurser” har i praktiken inneburit en skatterättslig skyldighet för staterna. Ett krav på beskattning ger stater verktyg att få in tillgängliga resurser för att uppfylla sina skyldigheter att realisera ekonomiska rättigheter.
Den skatterättsliga skyldigheten innebär inte endast krav på beskattningen som sådan utan en utformning av skattesystemet så att det åtgärdar och inte befäster eller förstärker existerade ojämlikheter (Saiz, 2013). Till exempel bestod skattesystemet i Paraguay främst av regler om mervärdesskatt, vilket ledde till att de fattigaste 10 procenten av befolkningen betalade 18 procent av sin inkomst i mervärdesskatt, medan denna skatt endast representerade 4,6 procent av inkomsten bland befolkningens rikaste procent (Sepúlveda, 2012).
Progressiv skatt stärker fattigas rättigheter
Rättigheterna i konventionen ska realiseras progressivt, vilket bland annat innebär ett implicit förbud mot att medvetet vidta motsatta (regressiva) åtgärder (Sepúlveda, 2014).
Skyldigheten att realisera rättigheterna förtydligas ytterligare genom kraven på staterna att respektera, skydda och uppfylla mänskliga rättigheter.
Skyldigheten att respektera kräver att staten inte hindrar åtnjutandet av rättigheten. Skyldigheten att skydda kräver att staten motverkar att andra ingriper i åtnjutandet av rättigheten och skyldigheten att uppfylla kräver att staten antar lämpliga åtgärder för att fullt ut förverkliga rättigheten.
Dessa krav har fastställts av FN-kommittén som övervakar att konventionen genomförs och efterlevs (General Comment 13, 1999).
En stats resurser ofta en fråga om vilken politik som förts och vilka som gynnas
En stats finansiella resurser mäts i BNP och in- och utgifter som beror på staters inrikespolitiska beslut om ekonomin snarare än på faktiska resursbegränsningar. En lämpligare definition är att inkluderas icke-monetära resurser såsom naturtillgångar, infrastruktur och mänskligt kapital som kan fördelas inom ett land, i linje med Limburgprinciperna 1986.
Kraven på staters skatterättsliga skyldigheter har stärkts på senare tid
Omfattningen av staternas skatterättsliga skyldighet bekräftas regelbundet av FN-kommitténs avslutande iakttagelser (concluding observations) som markerat oro över att kapitalinkomst beskattas mer förmånligt och arbetsinkomst beskattas högt samtidigt som sänkningar av bolagsskatten genomförts (concluding observations, Belgien, 2020).
Vidare uttrycks oro över att effekterna av skatteåtgärder inte har varit tillräckligt progressiva (concluding observations, Mexiko), att skatteintäkterna minskat i procent av BNP och att skattesystemet förblir regressivt (concluding observations, Sri Lanka, 2017).
Trots försiktigheten i kommitténs bedömningar framhåller kommittén att det föreligger en juridisk skyldighet för stater att ha ett skattesystem och att det måste uppfylla vissa miniminivåer gällande skattestrukturer och skattesatser. Indirekta skatter och platt skatt kan inte ta upp för stor andel av den totala skattebasen. Dessutom ska beskattningen vara progressiv, vilket kan möjliggöra gradvisa former av inkomstfördelning inom staterna. Genom beskattning kan stater säkra möjligheterna för en större del av befolkningen i samhället att kunna åtnjuta sina ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
Brister i människors åtnjutande av dessa rättigheter kan därför inte tillåtas när det samtidigt finns ett undermåligt skattesystem.
De politiska valen om hur resurser ska fördelas, vilka intäkter som mobiliseras från statens tillgångar, är i huvudsak en avspegling av respektive statsstyrelses prioriteringar i enlighet med demokratiska val och, i regel, suveränitetskänsligt område.
Men på samma sätt som stater alltid har skyldighet att säkra medborgerliga och politiska rättigheter har de också skyldighet att säkra människors ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
Internationella Valutafondens rekommendationer går stick i stäv med ESK-arbetet
Under de senaste åren har ekonomiska teorier influerat staters ekonomiska politik (Kotz, 2015) som baseras på minimerad roll för staten och antagandet om att beskattning snedvrider marknader och hindrar att fördelningen av resurserna sker effektivt (Kotz, 2015). Resultatet har blivit expansiva skattelättnader med motiveringen att det stimulerar ekonomin, mindre progressiv beskattning och större beroende av mervärdesskatt (Vita, 2007).
I september 2020 ingick IMF ett 27 månader långt program med Ecuador vilket krävde höjning av skattesatsen för mervärdesskatt (CADTM, 2021). Detta står i stark kontrast till rekommendationerna från FN-kommittén. Inte endast till innehåll utan även sett till avsaknaden av legal grund. Kommittén hänvisar till artikel 2 i konventionen och uttrycker oro över att ojämlikheten i Ecuador fortfarande är hög, att skatteintäkterna, som andel av BNP, är lägre än i länder med liknande utvecklingsnivå och mer än hälften av skatteintäkterna kommer från indirekta skatter. Vidare rekommenderar kommittén att Ecuador ska anta en progressiv beskattning för att reducera ojämlikhet och säkra åtnjutandet av konventionens rättigheter (Concluding observations Ecuador 14 november 2020).
Trots den ekonomiska tilltron till skattesänkningar visar studier att högskatteländer har lyckats uppnå sina sociala mål i större utsträckning än lågskatteländer utan ekonomiska defekter såsom minskad eller stillastående tillväxt (Brooks och Hwong, 2006).
Även argument om att lägre företagsskatter skulle bidra till att uppmuntra affärsinvesteringar och entreprenörsverksamhet blir alltmer ifrågasatta (Saiz, 2013). London School of Economics presenterade i december 2020 en studie där 50 år av skattesänkningar studerats i 18 olika OECD-länder. Slutsatsen var att skattesänkningar inte ledde till betydliga ökningar av BNP utan snarare ledde till större ojämlikhet och gynnade den rikaste procenten av befolkningarna.
Genom att klargöra omfattningen av den juridiska skatteskyldigheten för stater stärks nu möjligheterna för att öka fattiga och resurssvaga människors åtnjutande av ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.
Detta kan exempelvis öka kravet på stater att investera i sysselsättning, utbildning, och hälso- och sjukvård som gynnar eftersatta grupper.
Amanda Almén
Examinerad jurist från juristprogrammet på Uppsala universitet med särskilt fokus på internationell skatterätt utifrån ett MR-perspektiv. Folkrättsstudier på Universidad de Salamanca i Spanien och medpraktik OECD Centre for Tax Policy and Administration.
Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.
Fler texter om de ämnen som tas upp i denna text finner du om du klickar på taggarna nedan. Du kan även hitta fler artiklar av denna författare genom att klicka på namnet högst upp på sidan.
Redaktör: Gerd Johnsson-Latham, klimat och säkerhet; kvinnor, fred och säkerhet.
Lämna ett svar