Straffrihet och korruption – erfarenheter från Guatemala

ANALYS Frågor om hantering av straffrihet är ofta ett stort problem i övergången från diktatur eller inbördeskrig och ett hinder för nödvändiga försoningsprocesser. Ibland fortplantar sig straffriheten till de maktstrukturer som etableras efter fredsavtal och de brott som begås handlar ofta om korruption och våldsbrott relaterade till korruptionen.  Ewa Werner Dahlin, tidigare ambassadör i Guatemala och med lång erfarenhet på Sida, beskriver hur en särskild kommission, CICIG, systematisk arbetat med den nutida straffrihetsproblematiken i Guatemala och hur det arbetet också möjliggjort rättsprocesser för brott begångna under inbördeskriget.

Straffrihet (impunity) är ofta ett stort problem i övergången från diktatur eller inbördeskrig och ett hinder för nödvändiga försoningsprocesser. Ett exempel är Guatemala. Långsamt har rättsväsendet där tagit itu med de brott som begicks under inbördeskriget i Guatemala, framförallt under 1980-talet. Det handlar framförallt om folkmord, tortyr, folkfördrivning och sexuellt våld. I kölvattnet efter fredsavtalen 1996 uppstod en ny straffrihetsproblematik som framförallt handlade om omfattande korruption. Den straffriheten möjliggjordes av de parallella och hemliga strukturer inom statsapparaten som återuppstod efter freden.  Man var därför tvungna att finna ett nytt sätt att bekämpa den mer nutida straffriheten och begärde  det internationella samfundets stöd för det arbetet. En internationell kommission mot straffrihet, CICIG (Comision Internacional contra la impunidad en Guatemala) inrättades 2007 på initiativ av den dåvarande guatemalanska regeringen och gemensamt med FN. CICIG,  har nu funnits i över tio är och arbetet bedöms som framgångsrikt. Kampen mot korruption och straffrihet är dock långt ifrån avslutad.

Det är ofta dramatik kring CICIG. Nyligen har den före detta presidenten Alvaro Colom och flera av hans tidigare ministrar anhållits misstänkta för korruption i samband med en upphandling av en ny busslinje i huvudstaden Guatemala City. En vecka senare anhölls en känd företagare misstänkt för att ha mutat parlamentariker och andra för att påverka val av domare och, inom kort, ny riksåklagare i landet. I båda fallen har CICIG gjort utredningarna tillsammans med riksåklagaren. Framgångarna för CICIG har ett pris. En före detta riksåklagare har lämnat landet efter hot. CICIG har hittills haft tre chefer och samtliga har misstänkliggjorts i smutskastningskampanjer och utsatts för allvarliga hot. I augusti 2017 förklarade nuvarande presidenten Jimmy Morales CICIG-chefen Ivan Velasquez som persona non grata men beslutet fick tas tillbaks efter omfattande protester i landet. Ifrågasättandet av CICIG fortsätter dock.

Varför bildades CICIG, hur är mekanismen konstruerad och vilka är faktorerna bakom framgången? Kan liknande mekanismer inrättas i andra länder?

Bakgrunden till CICIG:s uppkomst finns i den del av de guatemalanska fredsavtalen från 1996 som avser mänskliga rättigheter (som undertecknades redan 1994) och som bland annat handlade om att stärka rättssamhället och åtgärda straffriheten. Biståndsgivare, multi- och bilaterala, satsade efter fredsavtalen avsevärda resurser avtalens genomförande, bland annat en ny poliskår och på ett stärkt rättsväsende. Ett av målen med det stödet var att återupprätta ett rättsamhälle. Omfattande illegal vapenhandel och det faktum att Guatemala är ett centralt transitland för narkotikasmuggling var och är förutsättningarna för den omfattande korruptionen och straffriheten. Parallella illegala och hemliga strukturer (CIAC, Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad) som hade uppstått under inbördeskriget övergick efter fredsavtalen till att verka inom statsapparaten som plattform för korruption och straffrihet. Det är med andra ord en mycket välorganiserad brottslighet som CICIG är satt att bekämpa.

Straffrihet för folkmord och övergrepp som begicks under Rios Montts diktatur (1980-talet) är inte CICIGs uppgift. Men åklagare tränade av CICIG kunde 2013 väcka åtal mot Rios Montt. Ett åtal som landets författningsdomstol underkände enligt flera MR-aktörer efter starka påtryckningar. 2017 fattades beslut om att återuppta rättsprocessen mot Rios Montt och denna pågår fortfarande.

CICIG har en unik konstruktion,  i det att den bygger på ett FN-generalförsamlingsbeslut om att inrätta en oberoende kommission gemensamt med och på initiativ av den guatemalanska regeringen med ratificering av parlamentet. Mandatet att verka i landet omprövas vartannat år enligt avtal. CICIGs konstruktion innebär dock att FN inte åtagit sig att finansiera arbetet.  CICIG är därmed beroende av finansiellt bistånd och teknisk expertis från en stor grupp länder. Sverige är näst störst efter USA och bidrar både finansiellt och med expertis.

CICIGs konstruktion har stora fördelar och karaktären av oberoende kommission var nödvändig för att det guatemalanska parlamentet skulle ratificera avtalet liksom att kommissionen inte skulle arbeta med brott som begåtts under inbördeskriget. Det faktum att CICIG gör gemensamma åtalsförberedelser med riksåklagaren – som är den enda instans som väcker åtal – har inneburit att RÅ fått ökad kunskap och professionalitet, vilket är en av förklaringarna till framgångarna. CICIGs konstruktion har också inneburit att den inte kan beskyllas för att lägga sig i interna angelägenheter även om det ofta ändå använts som argument för att stoppa arbetet. En stor svaghet är det korta mandatet vilket i praktiken innebär en nästan permanent osäkerhet om kommissionens fortsatta existens och möjligheter att arbeta långsiktigt. För att nå resultat på längre sikt och inte bara i de fall som utreds och sedan lagförs är det en fördel att mandatet också omfattar att föreslå förändringar i lagstiftning och författning för att kunna komma åt straffriheten. Där har man också kommit en bit på väg.

Det guatemalanska civilsamhällets starka engagemang är en av de viktigaste förklaringarna till CICIGs framgångar, från det att beslutet togs om att bilda kommissionen till att mandaten förlängs eller för att stoppa utvisningen av den nuvarande CICIG-chefen Velasquez 2017. Nyligen har en bred civilsamhällesplattform bildats till stöd för arbetet och för att parera de ständiga hoten och ifrågasättandena och som stöd för ytterligare förlängning av mandatet. Den diplomatiska dialogen kring dessa frågor spelar också en viktig roll.

Är CICIG en modell möjlig att tillämpa i andra länder? Ett tiotal länder från hela världen (t ex Burundi och Filipinerna) har uttryckt intresse till FN för liknande mekanismer. Det enda exemplet hittills är i Honduras där OAS (Organization of American States)2015 beslutade att tillskapa en liknande organisation; MACCIH, the Support Mission Against Corruption and Impunity in Honduras.

För närvarande pågår nomineringsprocessen för att utse en ny riksåklagare i Guatemala. Valet av RÅ är en avgörande förutsättning för hur CICIGs fortsatta arbete ska kunna utvecklas. Det finns en stor oro i det guatemalanska civilsamhället för korruption i nomineringsprocess och utnämning.

Tjugotvå år efter fredsavtalen pågår alltså fortfarande arbetet mot straffriheten såväl den som gäller brott under inbördeskriget som dagens omfattande korruption. Det är uppenbarligen lång väg kvar. Erfarenheterna av CICIGs konstruktion och arbete visar tydligt hur avgörande det är med långsiktighet i arbetet mot straffrihet och  att det är de strukturer som möjliggör straffrihet som måste avlägsnas.

(Uppdaterad 2018-03-28) 

Ewa Werner Dahlin

Ewa Werner Dahlin är tidigare ambassadör i Guatemala och med lång erfarenhet på Sida.

Vill du skriva en text där du kommenterar, diskuterar eller kritiserar detta inlägg? Kontakta ämnesansvarig redaktör.

Ansvarig redaktör: Gerd Johnsson-Latham