ANALYS Åsa Ström Hildestrand har en pol.mag. i statsvetenskap och utvecklingssamarbete och är för närvarande bosatt i Jordanien. Hon skriver här två artiklar i Mänsklig säkerhet om flyktingar i Jordanien av vilka denna är den första, som ger en allmän bild av frågan medan nummer två fokuserar på barns villkor i flyktingkrisen. Texten baseras bl a på material från FN, framför allt UNFPA, UNICEF, UNHCR och UNWRA.
Inklämt mellan Saudiarabien, Irak, Syrien och Israel ligger det Hashemitiska kungadömet Jordanien. Det är ingen drömposition. Grannskapet är väl ungefär så långt från vårt nordiska som man kan komma. Trots en hög grad av språklig, kulturell, religiös och historisk gemenskap avlöser konflikterna varandra. Tack vare en imponerande diplomatisk förmåga och omfattande finansiellt och militärt stöd från bland andra USA, EU och UK har kungen, Abdullah II, lyckats hålla sitt land utanför konflikterna de senaste decennierna. Istället har landet blivit en fristad för miljontals flyktingar, allt sedan Israels bildande 1948 till och med kriget i Syrien.
Lilla Jordanien hör till de länder i världen som har tagit emot flest flyktingar. I siffror innebär det över två miljoner palestinska flyktingar, ca 66 000 irakiska och drygt 655 000 syriska flyktingar enligt UNHCR:s databas. Regeringen hävdar att det finns ca 1,3 miljoner syrier i landet men då inkluderas migranter som kom innan 2011. Av flyktingarna lever ca 140 000 i de tre officiella flyktinglägren: Zaatari, Azraq och Murati Jordanian Camp. Fyra av fem flyktingar bor i lokala samhällen. Efter ett självmordsattentat vid gränsen till Syrien i juni 2016 deklarerades gränsen vara en stängd militär zon och flyktingar får inte längre passera.
Jämför vi med Sverige kan vi konstatera att Jordanien har tagit emot fler flyktingar per capita men har betydligt färre resurser i samhället. År 2016 var BNP/capita ca 3 256 USD i Jordanien, att jämföra med ca 56 586 USD/capita i Sverige – räknat i 2010 års USD-värde. Jordanien har inte ratificerat 1951 års flyktingkonvention och saknar lagstiftning gällande flyktingars ekonomiska och sociala rättigheter. Flyktingarnas överlevnad hänger därmed på Jordaniens välfungerande samarbete med FN (utifrån avtal med UNHCR) och andra hjälporganisationer och givare.
Så, är det legitimt att tala om en flyktingkris i Jordanien – för flyktingarna själva men även för de byar och städer där flertalet bosatt sig? Det beror förstår på hur man väljer att definiera en flyktingkris, och vad man jämför med. Dvs. när är människor i kris eller bara fattiga och arbetslösa? Kanske kan ordet kris för en flykting definieras som hopplöshet, att sitta fast i en ohållbar situation där man inte ser några möjligheter att inom överskådlig tid kunna försörja sig och sin familj och få barnen till skolan?
När det sedan gäller graden av kris i det land som tar emot flyktingar så ligger Jordaniens sårbarhet jämfört med Sverige i att många i den mottagande, inhemska befolkningen också är arbetslösa och saknar rättigheter och därmed kan uppleva motsvarande kriskänsla. Det gör att flyktinghjälpen i Jordanien måste inkludera insatser som även gynnar lokalbefolkningen. T.ex. finansiellt stöd till de fattigaste barnfamiljerna – oavsett bakgrund – för att minska barnarbetet och barnäktenskapen och öka möjligheterna för att barnen ska kunna gå i skolan. Stöd till driften av lokala skolor är förstås också helt centralt, liksom att erbjuda yrkesutbildningar för arbetslösa vuxna och ungdomar – och stötta eget företagande.
Ett konkret mått på flyktingkrisen i Jordanien är UNHCR:s uppskattning att minst 85 procent av flyktingarna lever under fattigdomsgränsen och är beroende stöd. Dels i form av den service som ges i flyktinglägren men också i form av direktutbetalningar till ca 33 000 barnfamiljer som lever utanför lägren. Endast de fattigaste familjerna får dessa bidrag och det är sannolikt att långt fler familjer skulle behöva dem.
Flyktingarnas ekonomiska utsatthet beror till stor del på att de inte haft rätt att arbeta. År 2016 kan ses som en vändpunkt. Då utlovade regeringen 200 000 arbetstillstånd för syrier inom vissa branscher (t.ex. lantbruk, bygg och tillverkningsindustri) i utbyte mot bl.a. bättre handelsavtal med EU (gäller för företag där minst 15% av personalstyrkan är flyktingar) samt stöd till företagande ett bättre företagsklimat. Världsbanken, DIFID och efterhand EU har varit pådrivare till detta avtal som kallas the Jordan Compact, men implementeringen tar tid. Drygt 46 000 arbetstillstånd utfärdades 2017, bl.a. via nystartade arbetsförmedlingar i flyktinglägren, men ett arbetstillstånd är inte detsamma som att få ett jobb. Matchningen är inte alldeles enkel. Enligt magasinet Refugees Deeply Quarterly är få kvinnor i lägren intresserade av att ta låglönearbeten i textilindustrier utanför lägren då lönen inte kompenserar för transportkostnader och barnpassning. En del jordanska lantbruksföretagare är istället frustrerade över att produktionen minskat sedan de tvingats ersätta sina egytiska gästarbetare med mindre erfarna syrier – ofta hela familjer inklusive barn och gamla. Många flyktingar med utbildning inom andra sektorer än de som ingår i avtalet, t.ex. akademiker, transportarbetare och barberare fortsätter att arbeta utan tillstånd, eller arbetar inte alls, med fortsatt eknomisk utsatthet som följd.
Den största utmaningen för att långsiktigt lösa flyktingkrisen, enligt UNICEF, är att inte tappa fokus på flyktingarna trots att gränsen till Syrien nu är stängd. De som befinner sig i Jordanien lär behöva stanna inom överskådlig tid. Det kan vara mycket svårt att acceptera – både för flyktingarna själva och för jordanierna. Särskilt för dem som är arbetslösa eller inte får arbetstillstånd – och för barnen som inte får plats i skolan eller har missat många skolår. För att förebygga desperata handlingar från flyktingarnas sida, som att återvända till det fortsatt krigsdrabbade Syrien eller söka upp smugglare för att ta sig till Europa, är det viktigt att fortsätta arbeta holistiskt och inge hopp, både för fattiga flyktingar och fattiga jordanier. Rent konkret handlar det dels om att givarna uppmuntrar jordanska staten att erbjuda fler arbetstillstånd och att göra det enklare att starta företag lokalt. Det handlar också om att UNHCR, UNICEF och deras partners får fortsatt mandat och resurser att erbjuda både vuxna och ungdomar yrkesutbildning och praktikplatser och att få in fler barn i skolan.
I korthet innebär det att hjälporganisationerna måste skifta från ett kortsiktigt, humanitärt perspektiv till ett långsiktigt, samhällsbyggande. Det låter klokt ur krisbekämpningsperspektiv men kan vara lättare sagt än gjort i ett land som inte vill att flyktingarna stannar permanent. Vad blir då lösningen, eller vägen framåt? Enligt flera FN-organ och givare handlar det om en känslig balansgång där jordanierna accepterar samhällsbyggande åtgärder så länge de tydligt gynnar dem själva lika väl som flyktingarna. Det gäller att övertyga dem om att resurserna inte är ändliga som i ett nollsummespel utan att syrierna istället kan bidra till det jordanska samhällsbygget genom att stärka t.ex. jordbrukssektorn eller småföretagandet under den tid de vistas i landet. Att tvärtom fortsätta låta en stor grupp arbetsvilliga män bo i landet utan att ge dem möjlighet att arbeta, utbilda sig och bidra till samhället och sina familjer vore likvärdigt med att slänga mer bränsle på krishärden. Med upplopp och IS-rekrytering som tänkbara resultat.
Detta scenario har också lyfts fram i den aktuella och ödesmättade diskussionen om USA:s beslut att halvera sitt stöd till UNWRA. Detta skulle försämra livsbetingelserna avsevärt för ca fem miljoner palestinska flyktingar i Israel och Palestina men även i Jordanien och grannländerna. Om beslutet blir verklighet står Mellanöstern och inte minst Jordanien inför en ny allvarlig flyktingkris. Det pågår därför febril diplomatisk aktivitet för att få amerikanarna att ändra sitt beslut – och få andra givare att öka sitt stöd. Samtidigt som UNWRA lovat att effektivisera verksamheten och tänka lagom långsiktigt. UNWRA vill ju inte behövas egentligen. Palestinierna vill gärna flytta tillbaka till sitt land. Det verkar bara så förtvivlat svårt att komma överens om när och hur.
Åsa Ström Hildestrand
Åsa har en pol.mag. i statsvetenskap och utvecklingssamarbete, och är för närvarande bosatt i Jordanien
Ansvarig redaktör: Gerd Johnsson-Latham
Lämna ett svar