I den andra delen av vår bevakning av översynskonferensen kring icke-spridningsfördraget (NPT) beskriver Professor Thomas Jonter de involverade parternas positioner och strategier. Han noterar stora låsningar vilka förklarar bristen på framgångar trots veckor av förhandlingar. Det är dock glädjande att Sverige i alla fall är med i matchen i spelet om nedrustning.
Sverige är tillbaka på kartan över stater som strävar efter nedrustning och avskaffande av kärnvapen. I sitt utrikesministertal den 27 april vid översynskonferensen om ickespridningsfördraget, NPT – som hålls vart femte år i FN i New York – talade Margot Wallström om de mänskliga konsekvenserna av ett kärnvapenkrig. Hon sade även att den ledande principen för det fortsatta arbetet under konferensen bör just vara att sätta människan i centrum i arbetet med att avskaffa världens kärnvapen. Ett dokument har tagits fram där Sverige tillsammans med sina fyra nordiska grannländer formulerat tjugo rekommendationer hur detta arbete kan förverkligas. För att ytterligare förtydliga den nya svenska positionen arrangerade svenska UD ett seminarium tillsammans med SIPRI i ett av FN-högkvarterets lokaler samma dag som Wallström höll sitt tal. Budskapet till resten av världen var solklart: Sverige vill nu vara en aktiv röst i det internationella samtalet om nedrustning efter åtta år av realpolitisk navigering under Carl Bildts ledning där en aktiv nedrustningspolitik lyste med sin frånvaro.
Sverige är förvisso inte ensamt om att driva denna fråga. Av 190 stater som undertecknat NPT stöder 159 det humanitära initiativet. Syftet med detta humanitära initiativ är att sätta press på kärnvapenstaterna att visa att de menar allvar med de utfästelser som de gjort om att avskaffa sina kärnvapen. Icke-spridningsfördraget som vann laga kraft 1970 innehåller nämligen en artikel som säger att de fem kärnvapenstater som skrivit under och ratificerat detsamma lovar att verka för ett avskaffande av sina kärnvapenarsenaler. De länder som inte hade kärnvapen 1970 lovade å sin sida att inte skaffa eller bidra till att andra stater skaffade kärnvapen. Vissa av dessa länder, som exempelvis Sverige och Schweiz, gav upp sina egna omfattande planer på att nå kärnvapenstatus tack vare att ett internationellt fördrag kunde skapas.
Fyrtiofem år har passerat och fortfarande finns det ca 16 000 kärnvapen i världen. Strax efter det kalla krigets slut var förväntningarna stora och vid översynskonferenserna 1995 och 2000 identifierades principer, mål och steg för hur en avrustning kan förverkligas. Påföljande konferens 2005 blev ett misslyckande eftersom kärnvapenmakterna stoppade alla försök att genomföra vad man kommit överens om vid de två föregående översynskonferenserna. Mot den bakgrunden började en rad stater vid översynskonferensen 2010 föra fram argument om vikten av att få med konsekvenserna av ett kärnvapenkrig i slutdokumentet. Detta skedde också och dessutom togs en så kallad Action Plan fram där 64 punkter beskriver hur det fortsatta arbetet mot en kärnvapenfri värld kan fortskrida. Utifrån förespråkarna för det humanitära initiativet skulle årets översynskonferens handla om att de fem kärnvapenmakterna USA, Ryssland, Storbritannien, Kina och Frankrike måste visa att de menar allvar med sina utfästelser.
Den 22 maj avslutades översynskonferensen och resultatet blev väl vad de flesta tyvärr hade räknat med: inget slutdokument kunde produceras där en både kärnvapenmakterna och de stater som står bakom det humanitära initiativet kunde enas om att röra sig framåt i nedrustningsfrågan. Även om ingen på allvar hade räknat med ett genombrott fanns det trots allt vissa förhoppningar om att ett litet, något mer konkret, steg ändå skulle kunna tas. USA, Indien och Pakistan hade innan översynskonferensen inte ställt sig helt avvisande till att åtminstone diskutera frågan. De hade deltagit i olika konferenser där de mänskliga aspekterna hade varit det ledande temat vilket tolkades som ett gott tecken. President Obama hade dessutom tagit emot Nobels fredspris 2009 för att han har sagt sig vilja sträva efter ett avskaffande av världens alla kärnvapenarsenaler. Med tanke på att Obamas ämbetstid är snart över trodde nog många att den amerikanska delegationen skulle göra allt för att presidentens engagemang i kärnvapenfrågan skulle få ett någorlunda acceptabelt avtryck i ett slutdokument.
Tyvärr visade sig dessa omständigheter betyda väldigt lite när väl arbetsgrupper och förhandlingar kom igång på allvar i FN under maj månad. Frankrike och Ryssland agerade mest negativt av alla kärnvapenstater. De menade till och med att initiativet till att koppla de pågående icke-spridningsförhandlingarna tillfrågor om mänsklig säkerhet skulle äventyra NPT-fördragets fortlevnad. USA intog en mellanposition och försökte in i det sista att få till en kompromiss. Nu ska det också sägas att nedrustningsfrågan inte var den enda stötestenen. Även frågan om att skapa en kärnvapenfri zon i Mellanöstern blev en omöjlig nöt att knäcka. I denna minst sagt inflammerade fråga var det heller ingen som förväntade sig omedelbar framgång eftersom Israel inte skulle vara beredd att avskaffa sina kärnvapen i första taget och Iran skulle definitivt inte sälja sig för billigt mot bakgrund av de pågående förhandlingarna med USA om att frysa sin kärnenergiforskning. Men några formuleringar om en allmän icke förpliktande preliminär plan för hur det fortsatta arbetet med att skapa en kärnvapenfri zon i Mellanöstern ansågs på förhand inte helt orealistiskt.
Vad är då orsaken till denna låsning? Grundorsaken är att kärnvapenstaterna inte är beredda till att avskaffa sina kärnvapen, åtminstone inte på det sätt och i den takt som anhängarna till det humanitära initiativet vill. Det är också svårt att se att de kan mötas och lösa upp de knutar som hindrar dem att gå vidare eftersom de lever i två olika världar med olika verklighetsuppfattningar. För initiativtagarna till det mänskliga perspektivet har kärnvapen skapat en farligare och osäkrare värld. Enligt dem är det en illusion att tro att massförstörelsevapen avhåller stater från att gå i krig och att de aldrig kommer att användas. I dagens multipolära värld har i själva verket osäkerhetsmomenten ökat med nya och aspirerande kärnvapenstater som gör att den avskräckningslogik som kärnvapenstaterna bygger sin politik på riskerar att förinta hela världen. Dessutom har de fem kärnvapenstaterna som undertecknade NPT lovat att vidta mått och steg för att avskaffa världens alla kärnvapen. Det är legalt bindande avtal. Om man inte tydligt visar att man menar allvar med att nå målet med en kärnvapenfri värld kommer det alltid finnas stater som vill och försöker att skaffa massförstörelsevapen och detta spär ytterligare på osäkerheten.
Hur ser USA och de andra kärnvapenstaterna på saken? De säger att avsikten är att kärnvapen ska avskaffas på sikt men först då världen är mogen till att ta detta steg fullt ut. Och vägen dit går via stegvisa reduceringar av de nuvarande kärnvapenarsenalerna. Idag har vi ca 16 000 kärnvapen, hävdar de, och detta antal ska ses i proportion till 1980-talet då det fanns runt 70 000. Obama sade också i sitt uppseendeväckande tal i Prag 2009 att ett avskaffande av kärnvapen inte får äventyra USA:s säkerhet. I praktiken innebär detta att USA kommer att avstå från kärnvapen först då alla andra kärnvapenmakter har avskaffat sina. Å andra sidan skulle ett sådant scenario innebära att USA blir den självklart starkaste militärmakten. Ingen annan stat skulle då kunna mäta sig med Förenta staterna som förfogar över enorma och avancerade konventionella vapenarsenaler. En sådan situation skulle nog Ryssland och Kina knappast acceptera. Troligtvis inte heller Frankrike och Storbritannien. De andra kärnvapenstaterna vill behålla sin stormaktsstatus (vilket de menar garanteras med ett kärnvapeninnehav) samtidigt som andra stater inte tillåts skaffa massförstörelsevapen. Med andra ord vill de behålla NPT i nuvarande form och fortsätta att tala otydligt och icke förpliktande om nedrustning.
Detta spel har nu 159 stater tröttnat på och de kräver verkliga och bindande åtaganden. Vissa stater, med starkt stöd av en rad icke-statliga organisationer som exempelvis ICAN (International Campaign Against Nuclear Weapons) kräver till och med att ett nytt fördrag eller en konvention mot kärnvapeninnehav ska skapas. Andra stater vill behålla NPT men tvinga kärnvapenstaterna att efterleva vad de faktisk redan lovat inom ramen för icke-spridningsöverenskommelsen.
Mot ovanstående bakgrund är det inte så konstigt att det inte blev ett slutdokument. Frågan är också om den strategi som initiativtagarna till det humanitära initiativet verkar ha bestämt sig för – att inte diskutera avskräckning och säkerhet på kärnvapenmakternas planhalva- kommer att fungera i längden. Avsikten med denna strategi är naturligtvis att utsätta kärnvapenstaterna för moralisk press i syfte att skapa en normförändring: Det är moraliskt och etiskt fel i alla tänkbara fall att förfoga och använda kärnvapen.
Självklart är det helt orimligt att fem stater kan hålla hela världen i gisslan med hjälp av ett internationellt fördrag genom att inte göra vad de förbundit sig att göra. Detta kan leda till att vissa stater kommer att träda ur NPT och försöka skaffa kärnvapen som Nordkorea har gjort och som vissa menar att Iran är på god väg att göra. Detta skulle kunna få till konsekvens att hela NPT-regimen, som trots alla ofullkomligheter ända har lyckats begränsa en omfattande kärnvapenspridning, rasar samman. Å andra sidan måste de stater som vill skapa ett nytt fördrag som förbjuder kärnvapen inse att till syvende och sidst måste de i konkret mening förhandla med de stater som har kärnvapen om förutsättningarna för hur avskaffandet ska gå till. Då kommer oundvikligen föreställningar om avskräckning och hur en värld utan kärnvapen kan se ut i praktiken att bli avgörande för hur framgångsrika dessa förhandlingar kommer att bli. Ett svårt men inte omöjligt uppdrag. Vi är tyvärr inte där än men så länge välkomnar vi att Sverige är tillbaka i matchen om spelet om nedrustningen.
Thomas Jonter
Professor i Internationella Relationer vid Stockholms Universitet och föreståndare för Stockholm University Graduate School of International Studies.
Lämna ett svar